Valla electoral: ¿un partido político puede acceder al Congreso, pero quedarse sin inscripción?

El autor es abogado especialista en derecho constitucional, electoral y parlamentario. Máster en gestión pública avanzada por la Universidad de Barcelona. Asesor parlamentario del Congreso de la República. Exfuncionario del JNE. Consultor asociado del Instituto Peruano de Asuntos Jurídicos y Buen Gobierno-IPAJ.

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Sumario: 1. Introducción, 2. Cuestión en debate, 3. La valla electoral, 3.1. Valla para distribución de escaños, 3.2. Valla para la no cancelación de inscripción registral de la organización política, 4. Obtener escaños y perder inscripción al mismo tiempo, 5. Conclusiones.


1. Introducción

El domingo 11 de abril se desarrollaron las elecciones generales en nuestro país para elegir al presidente de la República —junto a sus vicepresidentes—, a los 130 congresistas de la República y a los 5 representantes ante el Parlamento Andino.

Fueron 22 organizaciones políticas las que participaron de las elecciones congresales.

Conforme se dieron a conocer los primeros resultados de la elección congresal, se pudo apreciar una gran fragmentación del nuevo Congreso de la República, el cual tendría entre 9 a 12 fuerzas políticas.

2. Cuestión en debate

Con los primeros avances de resultados proporcionados la Oficina Nacional de Procesos Electorales, se aprecia que:

a. Entre 9 a 12 organizaciones políticas pasarían el 5 % de los votos válidos a nivel nacional.

b. Ante la aplicación de la cifra repartidora y su consecuente reparto de escaños, habría partidos políticos que sólo recibirían entre 3 a 4 congresistas.

c. Algunos partidos políticos no llegarían al 5 % de votos válidos a nivel nacional, pero a nivel de algunos distritos electorales (regiones) se hallarían en los primeros lugares.

¿Cómo funciona la valla en nuestro sistema electoral?, ¿hay más de una valla en nuestro sistema electoral?, ¿podría una organización política contar con congresistas y al mismo tiempo perder su condición de partido político?

3. La valla electoral

 La finalidad de las llamadas barreras electorales, es excluir del reparto de escaños a los partidos que no alcanzaran el mínimo de votos fijados por el ordenamiento electoral[1]. Esta valla electoral —también llamada barrera mínima, barrera legal, representación mínima, cláusula de exclusión o umbral electoral— es aquel mínimo porcentaje o cantidad de votos que requieren alcanzar las organizaciones políticas para participar del reparto de escaños, evitando de esta manera la sobrefragmentación de la composición de una cámara legislativa, lo cual —al menos en teoría política— permitirá estabilidad en los gobiernos y representación.

Los sistemas electorales pueden ser mayoritarios, proporcionales o mixtos[2]. Y es precisamente en los sistemas electorales proporcionales en los que para acceder al reparto de escaños se recurre a dos importantes elementos técnicos: la fórmula de conversión y la valla electoral. La fórmula de conversión utilizada en el Perú es una variante de la reconocida Ley D´Hont, nos referimos a la «cifra repartidora». Ahora bien, en nuestro sistema electoral, antes de proceder a aplicar la cifra repartidora se deberá conocer, previamente, qué organizaciones políticas lograron superar la valla electoral.

Esta barrera electoral, viene a convertirse en una garantía que tiende a corregir fragmentaciones excesivas, a partir de los resultados de los votos, en la representación política obtenida por el sistema de la proporcionalidad electoral[3] [4]. Se presenta, pues, una estrecha relación de la barrera electoral con el sistema de proporcionalidad.

En el Perú, en el año 2005 se aprobó la Ley 28617, Ley que establece la Barrera Electoral, que modificaba los artículos 20 y 87 de la Ley 26859, Ley Orgánica de Elecciones (LOE) y el artículo 13 de la Ley 28094, Ley de Organizaciones Políticas (LOP). Según estas modificaciones, en el caso de las elecciones para Congresistas, para acceder al procedimiento de distribución de escaños se requería que el partido político haya alcanzado al menos seis representantes al Congreso en más de una circunscripción electoral, es decir, el cinco por ciento del número legal de sus miembros (5 % de 120 congresistas) o haber alcanzado al menos el cinco por ciento de los votos válidos a nivel nacional (artículo 20 de la LOE).

Luego de la elección, al cumplirse un año, las organizaciones políticas (partidos políticos y alianzas electorales) que no obtuvieran representación (artículo 87 de la LOE), al menos seis representantes al Congreso en más de una circunscripción  electoral o haber alcanzado al menos el cinco por ciento de los votos válidos a nivel nacional sería cancelada su inscripción del Registro de Organizaciones Políticas (literal a. del artículo 13 de la LOP), igual situación ocurriría con los movimientos regionales que no hayan superado la valla electoral del 5 % en las elecciones de su circunscripción.

En las elecciones del año 2006 se aplicó por primera vez, pero se empleó una valla disminuida, equivalente al 4 % de los votos válidos en el ámbito nacional o a la obtención de seis representantes en cuando menos dos circunscripciones.

A lo largo de los años sufrió algunas variaciones. En el año 2005, 35 congresistas presentaron una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 28617, Ley que establecía la Barrera Electoral (Exp. 0030-2005-PI/TC).

Los demandantes alegaban que se afectaba los siguientes bienes constitucionales: derecho de participación política, derecho de elegir y ser elegido, la potestad de ejercer los derechos políticos a través de organizaciones políticas, entre otros. El Tribunal Constitucional declaró infundada tal demanda, señalando principalmente que la valla electoral permite la gobernabilidad y el consenso entre las fuerzas políticas de un sistema proporcional.

(…) aun cuando la democracia exija un gobierno de 1as mayorías con pleno respeto de los derechos fundamentales de las minorías, tales minorías y, en concreto, las minorías partidarias, sólo pueden ser consideradas relevantes en la formación y manifestación de la voluntad general que permita la gobernabilidad y el consenso (artículo 35 de la Constitución) en la medida de que gocen de un mínimo de institucionalidad representativa, y la ausencia de ello queda evidenciado cuando no se tiene representación parlamentaria, o se tiene una representatividad ínfima a nivel nacional (fundamento jurídico 70 de la sentencia recaída en el Expediente N°0030-2005-PI/TC).

 En el 2009, mediante Ley 29402, el Congreso de la República reformó el artículo 90 de la Constitución, estableciendo en 130 la cantidad de congresistas. Por ello, al haberse modificado el texto constitucional, por el principio de supremacía normativa, la legislación infraconstitucional fue también objeto de reforma directa. Para precisar lo referido a la aplicación de la valla electoral, el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) atendiendo al nuevo número de congresistas precisó que, el porcentaje legal del 5 % de la valla electoral, se calcularía sobre la base de 130 escaños, siendo el resultante la cifra de 6.5 congresistas, lo cual implicaba realizar el redondeo correspondiente al entero inmediato superior, obteniéndose la cifra de 7 representantes.

3.1. La valla para la distribución de escaños

Nuestro sistema electoral peruano, respecto al Congreso de la República, viene a ser un sistema de representación proporcional. Por ello, para la conversión de los votos emitidos por los ciudadanos, previamente a la aplicación de la denominada «cifra repartidora»[5], se verifica qué partidos políticos superaron la «valla electoral legal».

Esta valla electoral se halla regulada en el artículo 20 de la LOE.

Para acceder al procedimiento de distribución de escaños del Congreso de la República se requiere haber alcanzado al menos seis (6) representantes al Congreso en más de una circunscripción electoral, es decir cinco por ciento (5 %) del número legal de sus miembros o haber alcanzado al menos el cinco por ciento (5 %) de los votos válidos a nivel nacional (art. 20 de la Ley 26859, Ley Orgánica de Elecciones).

Una primera precisión a realizar sería que, en la redacción, el término «6 representantes» deberá entenderse «siete representantes» debido a que actualmente el Congreso cuenta con 130 parlamentarios, no 120. Ahora bien, el artículo 20 de la LOE señala que hay dos formas de superar la valla electoral. Un partido político podría obtener 7 posibles congresistas en más de un distrito electoral, o superar el 5 % de los votos válidos a nivel nacional. La posibilidad más usual para acceder al reparto de escaños es, precisamente, la de superar el 5 % de los votos válidos a nivel nacional.

La primera posibilidad de acceder al reparto de escaños es la de obtener, eventualmente, al menos 7 representantes en más de un distrito electoral. Esta modalidad de superar la valla electoral es poco comentada y analizada, puesto que la modalidad más recurrida es la de fijarse en el 5 % de votos válidos a nivel nacional.

El caso más cercano que podría comentarse es el del partido Democracia Directa en el año 2016. Esta organización política no superó la valla, en la modalidad de obtener más del 5 % de los votos válidos a nivel nacional; pero aplicando la segunda modalidad de valla electoral, se pudo apreciar que la cantidad de sus votos válidos en la elección congresal para el distrito electoral de Cajamarca era de 2 virtuales congresistas, y en la elección congresal para el distrito electoral de Puno lograba 1 virtual congresista. Ahora bien, sumando estas cifras no llegaba a los 7 congresistas mínimos requeridos para afirmar que habría superado la valla electoral.

Es importante señalar, también, que fue en estas elecciones generales del año 2016 que se pudo apreciar de forma clara las diferencias entre la valla para acceder al reparto de escaños, y la valla para no perder la inscripción partidaria. 

3.2. La valla para la no cancelación de inscripción registral de la organización política

El porcentaje de votos válidos obtenidos por una organización política no sólo es importante para poder acceder al reparto de escaños, sino que además permitirá que un partido político no pierda su inscripción partidaria.

Con la Ley 28617, del año 2005, se modificó el artículo 13 de la LOP, señalando que, los partidos políticos perdían su inscripción partidaria si no habían alcanzado al menos 7 representantes o al menos el 5 % de los votos válidos a nivel nacional.

El Registro de Organizaciones Políticas, de oficio o a pedido de los personeros legales, cancela la inscripción de un partido en los siguientes casos:

a. Al cumplirse un año de concluido el último proceso de elección general, si no hubiese alcanzado al menos seis (6) representantes al Congreso en más de una circunscripción electoral, es decir el cinco por ciento (5 %) del número legal de miembros del Congreso o haber alcanzado al menos el cinco por ciento (5 %) de los votos válidos a nivel nacional.

De esta manera, se tenía en nuestro país una valla cancelatoria de inscripción. Ahora bien, el término «5 % de los votos válidos a nivel nacional» respecto a la valla electoral para no perder la inscripción, fue objeto de interpretación por el Jurado Nacional de Elecciones en el año 2016.

En la Resolución 0653-2016-JNE, caso Democracia Directa, el Jurado Nacional de Elecciones señaló que si bien el partido político había logrado el 5.02 % de los votos válidos a nivel nacional en la elección de representantes peruanos ante el Parlamento Andino, esto no le permitía acceder al reparto de escaños del Congreso de la República. Es decir, para acceder al reparto de escaños congresales tenía que superarse el 5 % de votos válidos a nivel nacional en las votaciones de la «cédula: espacio votación congresal», o haber alcanzado al menos 7 virtuales congresistas en más de un distrito electoral. Asimismo, más adelante la Dirección del Registro de Organizaciones Políticas del JNE señaló que para no perder la inscripción registral se podía que superar la valla del 5 % de votos válidos a nivel nacional de alguna de las 3 elecciones (presidencial, congresal y parlamento andino).

(…) al ser tres elecciones distintas y claramente diferenciadas (elección de presidente y vicepresidentes de la República, elección de congresistas de la República y elección de representantes peruanos ante el Parlamento Andino, órgano deliberante del sistema de la Comunidad Andina de Naciones), reflejadas en la misma cédula de sufragio, el acceso al procedimiento de distribución de escaños congresales está determinado por los resultados de la elección de congresistas de la República. Pretender, como lo hace el partido político Democracia Directa, que los resultados de la elección de representantes peruanos ante el Parlamento Andino sean considerados para su ingreso al procedimiento de reparto de escaños en el Congreso de la República implica vulnerar el artículo 176 de la Norma Fundamental, pues significaría desviar la voluntad de los electores (…) (Fundamento Jurídico 6 de la Resolución N.º 0653-2016-JNE).

En el año 2019, esta valla cancelatoria de inscripción sufrió modificaciones sustanciales. La Ley 30995, modificó la legislación electoral respecto a inscripción, afiliación, comités partidarios, suspensión, «cancelación», integración y renuncia a organizaciones políticas. El artículo 1 de esta ley modificó el literal a) del artículo 13 de la Ley de Organizaciones Políticas que habíamos comentado líneas atrás.

En la nueva redacción del literal a) del artículo 13 de la LOP se habla ahora de que una organización política debe obtener al menos 5 congresistas «y» el 5 % de los votos válidos a nivel nacional. Es decir, estamos frente a una valla cancelatoria que no admite dos modalidades, sino que se refiere a dos requisitos conjuntos.

Artículo 13.- Causales de la cancelación de la inscripción de un partido político

La inscripción de un partido político se cancela en los siguientes casos:

a) Si, al concluirse el último proceso de elección general, no se hubiera alcanzado al menos cinco (5) representantes al Congreso en más de una circunscripción y, al menos, cinco por ciento (5 %) de los votos válidos a nivel nacional en la elección del Congreso.

4. Obtener escaños y perder inscripción al mismo tiempo

Con la reforma del año 2019 a la Ley de Organizaciones Políticas es posible un escenario en el que los actuales partidos políticos que se presenten a una elección general, puedan obtener representación parlamentaria, pero al mismo tiempo perder su inscripción como partido político.

Así, podría darse el caso que algún o algunos partidos políticos logren superar el 5 % de los votos válidos a nivel nacional, con lo cual podrían acceder al reparto de escaños en los distritos electorales en los cuales hayan obtenido una importante votación, obteniendo como producto de ello 2, 3 o 4 congresistas.

Y al mismo, tiempo podría suceder que estos mismos partidos políticos pierdan su inscripción partidaria. Ello debido a que, la nueva redacción del artículo 13 de la LOP señala que además de haber superado el 5 % de los votos válidos a nivel nacional se debe contar con al menos 5 congresistas.

5. Conclusiones

La valla electoral, en los sistemas electorales proporcionales, permite un Congreso menor fragmentado. Busca que las minorías estén representadas, pero que, al mismo tiempo, estas minorías no sean tan pequeñas y que sobre todo permitan consenso y gobernabilidad.

La reforma política del año 2019 a la Ley de Organizaciones Políticas ha endurecido sus reglas respecto a la cancelación del registro de las organizaciones políticas. Por ello, podría presentarse en las actuales elecciones generales 2021 que existan congresistas que hayan ingresado por un determinado partido político pero que al mismo tiempo este partido político pierda su inscripción en el Registro de Organizaciones Políticas (ROP) del Jurado Nacional de Elecciones.

Esta actual situación probablemente sea objeto de debate en el marco del proceso de reforma política que aún se halla pendiente en el país.


[1] Álvarez Conde, E. y García Couso, S. La barrera electoral. En Revista de Derecho Político, 52 (2001), pp. 177–204.

[2] Nohlen, Dieter. Gramática de los sistemas electorales. Primera edición. Quito: Instituto de la Democracia, 2012.

[3] Bachoff, O. Derecho electoral y derecho de los partidos en la República Federal Alemana. En Boletín Mexicano de Derecho Comparado, núm. 12, vol. 37 (1980), pp. 1-11.

[4] Nicolás, J. El modelo de un sistema cuasi-mixto: el caso alemán. En El proceso electoral s/n (1977).

[5] Resolución Jefatural 376-2015-J/ONPE, Procedimiento para la Asignación de Escaños en las Elecciones Congresales y de Parlamento Andino, artículo 9.

El método de aplicación de la cifra repartidora se halla regulado en los artículos 29 a 32 de la LOE, su aplicación se da para la elección de los representantes al Congreso de la República. También se aplica para la elección de los representantes al Parlamento Andino, partiendo de una elección como distrito único (artículo 1 de la Ley 28360, Ley de Elecciones de Representantes ante el Parlamento Andino).

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