Sumario: 1. Introducción, 2. Determinación del problema, 3. Análisis normativo constitucional, 4. La dación de una ley de desarrollo constitucional como solución a los vacíos normativos, 5. Conclusiones.
1. Introducción
Este artículo analiza las normas constitucionales sobre la sucesión presidencial y otros asuntos conexos a fin de poder determinar si, efectivamente, en la actual coyuntura política (carencia de vicepresidentes) se ha generado lo que algunos constitucionalistas llaman un “vacío normativo” o “hueco normativo”.
2. Determinación del problema
El presunto problema, según algunos constitucionalistas como el expresidente del TC Víctor García Toma[1] y su actual presidenta Marianela Ledesma[2], se habría originado el 8 de mayo de 2020, cuando el actual Congreso oficializó la aceptación de la renuncia de la segunda vicepresidenta de Mercedes Aráoz[3].
El acto congresal habría dejado sin vicepresidentes al Estado peruano y, con ello, generado un vacío o hueco normativo, porque ante la falta de vicepresidentes ya no quedaría ningún funcionario facultado por la Constitución para ejercer la presidencia de la República de forma interina o a hacerse cargo del despacho presidencial ante una hipotética incapacidad del presidente Vizcarra o si este tuviera que salir del país.
3. Análisis normativo constitucional
El artículo 115 de la Constitución Política del Perú dice:
Por impedimento temporal o permanente del Presidente de la República, asume sus funciones el Primer Vicepresidente. En defecto de éste, el Segundo Vicepresidente. Por impedimento de ambos, el Presidente del Congreso. Si el impedimento es permanente, el Presidente del Congreso convoca de inmediato a elecciones.
Cuando el Presidente de la República sale del territorio nacional, el Primer Vicepresidente se encarga del despacho. En su defecto, lo hace el Segundo Vicepresidente.[4]
Si bien el artículo consta de dos párrafos vinculados entre sí, en tanto regulan los supuestos de sucesión presidencial o auxilio a la Presidencia de la República respectivamente, dichos supuestos regulados (impedimentos del presidente/viajes del presidente) son, en sus esencias, de diferente naturaleza.
Respecto del primer párrafo se observa la existencia de dos tipos de impedimentos: a) los de carácter temporal y b) los de carácter permanente. Si bien difieren desde una perspectiva de temporalidad, lo cierto es que evidencian también un denominador común: que independientemente de si aconteciera un supuesto de impedimento temporal o un supuesto de impedimento permanente, ambos conllevarían al mismo efecto práctico, esto es, “el desprendimiento o pérdida del ejercicio de la Presidencia de la República por parte del presidente impedido”.
Dicho de otro modo, se generaría una desvinculación entre el individuo que ejerce de presidente de la República y la investidura misma de la Presidencia de la República, así como el poder que este confiere. La desvinculación podrá durar solamente un determinado periodo de tiempo o ser de forma permanente, según ante qué supuesto de impedimento nos encontremos.
3.1. Impedimento temporal
La Constitución, en su artículo 114, establece las causas por las que se da la suspensión del ejercicio presidencial, las cuales son:
El ejercicio de la Presidencia de la República se suspende por:
1. Incapacidad temporal del Presidente, declarada por el Congreso, o
2. Hallarse éste sometido a proceso judicial, conforme al artículo 117 de la Constitución.[5]
Dicha norma apunta, ciertamente, a una suspensión del ejercicio presidencial, pero solamente por un determinado periodo de tiempo, al término del cual se presume que habrá cesado ya la incapacidad del presidente y, consecuentemente, este se reincorporará al ejercicio de sus funciones presidenciales.
Al respecto cabe hacer hincapié en la importancia de la naturaleza temporal de este tipo de suspensión, pues está conexa de forma casi condicionada a la idea o presunción de un posterior retorno dentro del periodo presidencial (5 años), de forma tal que la sucesión presidencial por parte de un vicepresidente (presidencia interina) está claramente regulada en el primer párrafo del art. 115 de la Constitución, de donde se observa que en un primer término y ante la suspensión del presidente de turno, asumiría interinamente el cargo de presidente el primer vicepresidente, y en caso de que este último por alguna circunstancia no pudiera asumirlo, será entonces en un segundo término el segundo vicepresidente quien asuma la presidencia interina.
Finalmente, ante el supuesto de que ninguno de los dos vicepresidentes pudiesen asumir la Presidencia de la República lo hará, entonces, el presidente del Congreso. Respecto de este último supuesto, que el art. 115 de la Constitución no condiciona al presidente del Congreso a que de forma inmediata a su asunción a la Presidencia de la República deba convocar a elecciones, por lo cual se entiende que al tratarse solo de un impedimento temporal (con fecha de término y presunción de retorno del primigenio presidente de la República), el presidente del Congreso bien puede ejercer la Presidencia de la República por dicho término sin problema alguno.
3.2. Impedimento permanente
La Constitución, en su artículo 113, establece:
La Presidencia de la República vaca por:
1. Muerte del Presidente de la República.
2. Su permanente incapacidad moral o física, declarada por el Congreso.
3. Aceptación de su renuncia por el Congreso.
4. Salir del territorio nacional sin permiso del Congreso o no regresar a él dentro del plazo fijado.
5. Destitución, tras haber sido sancionado por alguna de las infracciones mencionadas en el artículo 117 de la Constitución.[6]
Al respecto, y en clara diferencia al impedimento temporal, en este caso la norma apunta ya a un impedimento del ejercicio presidencial de forma definitiva y absoluta dentro del periodo presidencial (conco años). Es decir, que una vez dado el impedimento permanente no se presume ni se espera un posterior retorno al ejercicio por parte del presidente impedido.
En este supuesto el art. 115 de la Constitución establece que, en un primer término y ante el impedimento permanente del presidente de turno, asumirá sus funciones el primer vicepresidente.
En caso de que este último no pudiere hacerlo, asumirá en un segundo término el segundo vicepresidente y, finalmente, en caso de que este último tampoco pudiera asumirla, será en último término el presidente del Congreso quien asuma tal función.
Pero tratándose de este último supuesto hay una importante diferencia respecto al impedimento temporal, la cual es que el presidente del Congreso que asume la Presidencia de la República interina deberá de forma INMEDIATA convocar a elecciones.
Dicho condicionamiento se funda evidentemente en i) que ya no hay dentro del Poder Ejecutivo funcionario alguno con legítima capacidad para ejercer la Presidencia de la República de forma permanente hasta finalizar el periodo presidencial, y ii) el principio de separación de poderes.
Respecto del segundo párrafo se observa que únicamente se prevé la circunstancia en que el presidente de la República por razón de sus funciones deba viajar al extranjero, para lo cual la norma en cuestión dispone que quien por ese lapso de tiempo debe hacerse cargo del despacho es el primer vicepresidente o el segundo vicepresidente, en ese estricto orden y de forma excluyente.
Asimismo, a diferencia del primer párrafo del art. 115 de la Constitución, que implica una real pérdida del ejercicio de la Presidencia (sea por impedimento temporal o permanente), en el caso del segundo párrafo solo se regula el acto de salir del territorio nacional en cumplimiento de las obligaciones presidenciales previstas en el artículo 118 de la Constitución (incisos 2 y 11).
Por esta razón, y contrariamente al primer párrafo, en este caso no surge una pérdida del ejercicio de la presidencia, es decir, que aun cuando el presidente se encontrase fuera del territorio nacional sigue teniendo la condición de presidente y, consecuentemente, a quien la Constitución designa como encargado del despacho no estará asumiendo la Presidencia de la República como tal, sino solamente la encargatura del despacho en su calidad de vicepresidente.
4. La dación de una ley de desarrollo constitucional como solución a vacíos normativos
El TC en la sentencia recaída en el expediente 005-2003-AI/TC ha definido a la “ley de desarrollo constitucional”[7] como aquella que tiene por finalidad constituir un desarrollo de las materias previstas en diversos preceptos constitucionales y cuya reglamentación la norma suprema ha encargado al legislador. Por lo tanto, queda claro que aparte de su importantísima finalidad, la emisión de dicho tipo de normas solo será posible en tanto la Constitución expresamente así lo disponga.
Ya en la actual coyuntura política peruana, y considerando que el art. 115 de la Constitución no faculta al legislador a desarrollar mediante ley las materias reguladas en el referido artículo, queda claro que pretender aprobar en el Congreso una ley que permita al primer ministro hacerse cargo del Despacho Presidencial, como lo han propuesto algunos congresistas, deviene en imposible.
Por otra parte, la única forma de superar el “vacío normativo” sería vía reforma constitucional conforme al artículo 206 de la Carta Magna[8].
5. Conclusiones
- Ante el supuesto de que el actual presidente Martin Vizcarra fuera vacado y dado que a la presente fecha (con la renuncia de Mercedes Araoz ya oficializada mediante Resolución Legislativa del Congreso 003-2020-2021-CR) ya no queda ningún vicepresidente, correspondería asumir la Presidencia de la República al presidente del Congreso, pero solo para fines de transición, pues de forma inmediata deberá convocar a elecciones.
- Ante el supuesto de que el actual presidente Martin Vizcarra cayera en algún tipo de incapacidad temporal, como por ejemplo, contraer el Sars-Coronavirus 2, correspondería asumir la Presidencia de la República, de forma interina, también al presidente del Congreso (Constitución en el primer párrafo, tercera oración, del artículo 115), pero solo durante el periodo de tiempo que durare la incapacidad y hasta la reincorporación a sus funciones de Martin Vizcarra.
- Ante el supuesto de que por sus funciones el presidente Martin Vizcarra saliera del país, sí nos encontraríamos con un “vacío normativo” respecto de qué funcionario tendría que hacerse cargo del despacho presidencial, pues la constitución de forma expresa solo faculta a hacerse a los vicepresidentes de la República mas no así al presidente del Congreso. Finalmente, solo hay dos formas de superar tal situación: i) que el presidente evite salir del país, y/o ii) mediante una reforma constitucional, aunque por cuestión de tiempos esta última no sería efectiva para la actual gestión presidencial, sino mas bien para futuras gestiones.
[1] Declaraciones de Víctor García Toma al programa RPP Noticias el 7 de mayo de 2020.
[2] Declaraciones de Marianela Ledesma Narváez al programa Ideeleradio el 8 de mayo de 2020.
[3] Resolución Legislativa del Congreso 003-2020-2021-CR, publicado en El Peruano el 8 de mayo de 2020.
[4] Constitución Política del Perú. Edición abril 2018. Lima: Jurista Editores, p. 1014.
[5] Constitución Política del Perú. Edición abril 2018. Lima: Jurista Editores, pp. 1013-1014.
[6] Constitución Política del Perú. Edición abril 2018. Lima: Jurista Editores, p. 1013.
[7] Fundamente 38, segundo párrafo, de la sentencia recaída en el Expediente 005-2003-AI/TC de fecha 03 de octubre de 2003:
(…) Con la expresión “Ley de desarrollo constitucional”, la Octava Disposición Final y Transitoria de la Constitución no ha creado una categoría normativa especial entre las fuentes que tienen el rango de la ley. Tal expresión no alude a una categoría unitaria de fuentes, sino a una diversidad de ellas, que tienen como elemento común constituir un desarrollo de las materias previstas en diversos preceptos constitucionales, cuya reglamentación la Norma Suprema ha encargado al legislador. Forman parte de su contenido “natural” las denominadas leyes orgánicas, en tanto que mediante ellas se regula la estructura y funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la Constitución, y de otras materias cuya regulación por ley orgánica está establecida en la Constitución; así como las leyes ordinarias como las que demandan los artículos 7° y 27° de la Constitución, por poner dos ejemplos, a las que se les ha encomendado la tarea de precisar los alcances de determinados derechos o instituciones constitucionalmente previstas (…).
[8] Constitución Política del Perú. Edición abril 2018. Lima: Jurista Editores, p. 1024.
