Sumilla: Se declara FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto porla EMPRESA NACIONAL DE LA COCA S.A., en contra de la Resolución de Intendencia Nº 131-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, de fecha 12 de julio de 2022. Se ESTABLECE como precedentes administrativos de observancia obligatoria los criterios expuestos en los fundamentos 6.8, 6.21, 6.22, 6.25, 6.26, 6.33, 6.34, 6.35, 6.45 y 6.49 de la presente resolución, sobre el tipo infractor contenido en el numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT y la delimitación de exigibilidad de los supuestos contenidos en los numerales 25.22 y 25.23 del artículo 25 del RLGIT para administrados distintos al sector privado.
Tribunal de Fiscalización Laboral
Sala Plena
RESOLUCIÓN DE SALA PLENA Nº 014-2023-SUNAFIL/TFL
EXPEDIENTE SANCIONADOR: 745-2021-SUNAFIL/IRE-CUS
PROCEDENCIA : INTENDENCIA REGIONAL DE CUSCO
IMPUGNANTE : EMPRESA NACIONAL DE LA COCA S.A.
ACTO IMPUGNADO : RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA Nº 131-2022-SUNAFIL/IRE-CUS
MATERIAS : – RELACIONES LABORALES
– LABOR INSPECTIVA
Lima, 24 de octubre de 2023
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por la EMPRESA NACIONAL DE LA COCA S.A. (en adelante, la impugnante), contra la Resolución de Intendencia Nº 131-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, de fecha 12 de julio de 2021 (en adelante, la resolución impugnada), expedida en el marco del procedimiento sancionador, y
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1 Mediante Orden de Inspección Nº 1759-2021-SUNAFIL/IRE-CUS, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral[1], que culminaron con la emisión del Acta de Infracción Nº 798-2021-SUNAFIL/IRE-CUS (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de cuatro (04) infracciones muy graves en materia de relaciones laborales, por no contar con un cuadro de categorías y funciones, y no contar con una política salarial de conformidad con los términos establecidos en la Ley Nº 30709 y su Reglamento, no haber cumplido con informar a la trabajadora denunciante acerca de la política salarial conforme a lo previsto por la Ley Nº 26772 y por realizar actos de discriminación remunerativa en perjuicio de dicha trabajadora; así como, por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por incumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 15 de noviembre de 2021; en mérito a la solicitud de actuación inspectiva de una trabajadora por supuesta afectación a su remuneración.
1.2 Que, mediante Imputación de cargos Nº 33-2022-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI, de fecha 20 de enero de 2022, notificada el 24 de enero de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo Nº 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1.3 De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción Nº 099-2022/SUNAFIL/IRECUSCO/SIAI, de fecha 25 de febrero de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador.
Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Cusco, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia Nº 310-2022-SUNAFIL/IRE-CUSCO, notificada el 19 de mayo de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 139,876.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
– Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no contar con un cuadro de categorías y funciones de conformidad con la Ley Nº 30709 y su Reglamento; tipificada en el numeral 25.22 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.
– Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no contar con una política salarial de conformidad con la Ley Nº 30709 y su Reglamento; tipificada en el numeral 25.22 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.
– Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con informar a la Srta. Gladys River Espinoza acerca de la política salarial, conforme lo previsto en la Ley Nº 26772; tipificada en el numeral 25.23 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.
– Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por la discriminación de los trabajadores en materia de empleo, como las referidas en la retribución; tipificada en el numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT.
Imponiéndole una multa ascendente a S/ 93,588.00.
– Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 15 de noviembre de 2021; tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.
1.4 Con fecha 08 de junio de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia Nº 310-2022-SUNAFIL/IRE-CUSCO, argumentando lo siguiente:
i. En relación a la exigencia de la autoridad inspectiva de implementar el Cuadro de Categorías y Funciones, la Política Salarial o Remunerativa y poner de conocimiento a la trabajadora denunciante la información acerca de dicha Política Salarial de conformidad con los términos establecidos en la Ley Nº 30709 y su Reglamento, refiere que ello es jurídicamente imposible de cumplir, puesto que se debe seguir con el procedimiento correspondiente de modificación del Cuadro de Categorías y Funciones, para que posteriormente sea aprobado por el Directorio de ENACO S.A. y finalmente sea informado a FONAFE.
ii. En relación al aumento de la remuneración de la denunciante, sostiene que realizar ello significaría cometer un fraude, al contravenir con lo dispuesto en el Decreto Supremo Nº 397-2021-EF, que aprueba medidas de austeridad para las empresas y entidad bajo el ámbito de FONAFE.
iii. En relación a la exigencia de la autoridad inspectiva para otorgarle a la trabajadora denunciante los beneficios del Acuerdo de Directorio Nº 034-2018, advierte que ello no contempla a dicha trabajadora, por lo cual otorgarlo sin sustento, conllevaría una observación por OCI, o hasta una denuncia penal. De este modo, sostiene que no procede la imposición de la medida inspectiva de requerimiento.
1.5 Mediante Resolución de Intendencia Nº 131-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, de fecha 12 de julio de 2022[2], la Intendencia Regional de Cusco declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Que, en el presente caso, la implementación de cuadro de categorías y funciones al igual que el de la política salarial o remunerativa son exigencias de mandato legal, la cual debe ser informada a sus trabajadores.
ii. Respecto al argumento de que la inspeccionada pertenece al holding de FONAFE, por lo cual no le corresponde establecer remuneraciones ni políticas remunerativas, ello no constituye eximente de responsabilidad, de acuerdo a lo previsto en el artículo 47-A del RLGIT, concordante con el artículo 257 del TUO de la LPAG.
iii. Respecto al argumento por el cual sostiene que sí cuenta con una política remunerativa, al observar el documento adjunto a fojas 169 del expediente inspectivo, éste no es idóneo para acreditar la implementación de una política salarial por no contener lo previsto en la Resolución Ministerial Nº 243-2018-TR.
iv. Respecto al argumento por el cual sostiene que aumentar la remuneración de la denunciante contravendría lo dispuesto en el Decreto Supremo Nº 397-2021-EF, tal norma entró en vigencia con posterioridad a la notificación a la medida inspectiva de requerimiento y que, si bien ya se haya vigente sus términos aprobados, esta norma únicamente emite disposiciones de austeridad, disciplina y calidad de gasto público y de ingresos del personal, no siendo el caso de la trabajadora denunciante, toda vez que viene desempeñando su actividad laboral desde el 2017.
v. Finalmente, conforme a la quinta disposición complementaria final del Decreto Supremo Nº 002-2018-TR, Reglamento de la Ley Nº 30709, a partir del 01 de enero de 2019, se halló prevista la fiscalización en este aspecto; siendo que no evidencia causa objetiva válida de diferencia salarial en perjuicio de la trabajadora afectada, cuando se aprobó el otorgamiento de la bonificación por responsabilidad administrativa para puestos claves.
1.6 Con fecha 05 de agosto de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lambayeque el recurso de revisión[3] en contra de la Resolución de Intendencia Nº 131-2022-SUNAFIL/IRE-CUS.
1.7 La Intendencia Regional de Cusco admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum000434-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, recibido el 17 de agosto 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley Nº 29981[4], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley Nº 29981[5], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[6] (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo Nº 010-2022-TR[7], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2017-TR[8] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN
3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo Nº 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo Nº 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
3.3 El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”[9].
3.4 En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
3.5 En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LA EMPRESA NACIONAL DE LA COCA S.A.
4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que la EMPRESA NACIONAL DE LA COCA S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 131-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, que confirmó la sanción impuesta de S/ 139,876.00 por la comisión de cuatro (04) infracciones muy graves en materia de relaciones laborales, tipificadas en los numerales 25.17, 25.22 y 25.23 del artículo 25 del RLGIT, y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 15 de julio 2022.
4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la EMPRESA NACIONAL DE LA COCA S.A.
V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN
Con fecha 05 de agosto de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 131-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, señalando los siguientes alegatos:
i. Alega vulneración de su derecho de defensa y los principios de legalidad y debido procedimiento, pues, considera que no ha cometido alguna discriminación laboral.
ii. Respecto a la medida inspectiva de requerimiento, indica que sus mandatos son imposibles de cumplir, puesto que para preparar una modificación del cuadro de categorías y funciones e implementar una política salarial o remunerativa de conformidad con la Ley Nº 30709, se debe contar con informes de la Gerencia de Administración y Finanzas, de la Oficina de Asesoría Jurídica y de la Gerencia General, y luego de aprobada por el Directorio, recién se envía a FONAFE. Agrega que su representada no ha tenido Directorio hasta el 02 de junio de 2022 y se encuentra en dificultades económicas.
iii. Que, su política remunerativa está aprobada por el Acuerdo de Directorio de 2007, la cual, añade, no es discriminatoria.
iv. Indica que no se ha probado la situación de discriminación, esto es, que obedezca a razones de sexo, discapacidad, religión, tendencia política, etc., por lo que resulta incongruente una sanción en dicho extremo.
v. Solicita se deje sin efecto la sanción impuesta.
VI. ANÁLISIS DEL RECURSO DE REVISIÓN
Sobre la supuesta vulneración al debido procedimiento y motivación
6.1 El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento, tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa[10], el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.
6.2 Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “el acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG.
6.3 Así las cosas, no se advierte una afectación al derecho de defensa pues no se ha demostrado que la autoridad administrativa haya impedido u obstaculizado a la inspeccionada el presentar sus descargos y medios de prueba o que habiéndolos presentados, éstos no hayan sido valorados. Por el contrario, de los actuados no se advierte esto último. Bajo estas consideraciones, no se debe amparar los argumentos deducidos por la administrada en este extremo.
6.4 Así, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.
6.5 Del examen efectuado, no se advierte vulneración genérica por ausencia de motivación, ni al debido procedimiento; por tanto, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo, debiendo ser desestimado. Esto, sin perjuicio de examinarse la motivación específica respecto del reproche administrativo calificado como infracción muy grave a la labor inspectiva (falta imputada al administrado).
6.6 Debe precisarse que la valoración de hechos constatados y el análisis del RLGIT que pueda realizar esta Sala no desvirtúa la legalidad ni la validez de las decisiones de las instancias anteriores, conforme lo dispone el segundo párrafo del numeral 6.3 del artículo 611 del TUO de la LPAG, pues, la apreciación distinta de este Tribunal sobre los hechos o aplicación del derecho del caso en revisión, no implica que se haya producido la afectación al debido procedimiento de la impugnante.
[Continúa…]
