Fundamento destacado: 12. De esta manera, el proceso de descentralización no desemboca en uno de desintegración, ni la autonomía que la Constitución reconoce a las municipalidades se convierte en autarquía.
13. El ejercicio de las competencias que corresponde a los Gobiernos locales debe realizarse dentro del marco legal, y en coordinación con otras entidades que tienen competencias específicas sobre la materia. Así, el artículo 195, inciso 8, de la Constitución establece que corresponde a los Gobiernos locales:
Desarrollar y regular actividades y/o servicios en materia de educación, salud, vivienda, saneamiento, medio ambiente, sustentabilidad de los recursos naturales, transporte colectivo, circulación y tránsito, turismo, conservación de monumentos arqueológicos e históricos, cultura, recreación y deporte, conforme a ley.
14. El ejercicio de tales competencias no es irrestricto, pues, como establece dicho inciso, ha de hacerse conforme a ley, lo que obliga a que el Congreso de la República emita la legislación pertinente, estableciendo mecanismos de coordinación con otros Gobiernos locales o entes administrativos.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Expediente 0008-2019-PI/TC
Asunto Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 30900, Ley que crea la Autoridad de Transporte Urbano de Lima y Callao – ATU.
En Lima, a los 7 días del mes de abril de 2020, el Tribunal Constitucional, en sesión del Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Ledesma Narváez (presidenta), Ferrero Costa (vicepresidente), Miranda Canales, Ramos Núñez y Sardón de Taboada, pronuncia la siguiente sentencia, con los abocamientos de los magistrados Blume Fortini y Espinosa-Saldaña Barrera, conforme al artículo 30-A del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional. Asimismo, se agregan los fundamentos de voto de los magistrados Miranda Canales y Espinosa-Saldaña Barrera y el voto singular del magistrado Blume Fortini.
I. ANTECEDENTES
A. Petitorio
El 1 de abril de 2019, el alcalde de la Municipalidad Provincial del Callao, don Pedro Jorge López Barrios, solicita que se declare la inconstitucionalidad de la Ley 30900, Ley que crea la Autoridad de Transporte Urbano de Lima y Callao (ATU), por vulnerar los principios de primacía de la Constitución, jerarquía de las normas jurídicas, inviolabilidad de la Constitución y autonomía municipal.
B. Debate constitucional
Las partes postulan una serie de argumentos sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición objetada que, a manera de resumen, se presentan a continuación.
B.1 Demanda
La demanda se sustenta en los siguientes argumentos:
La demanda es admitida a trámite contra la Presidencia del Congreso de la República. Refiere que la ley cuestionada fue publicada en el diario oficial El Peruano el 28 de diciembre de 2018, que establece amplias competencias a favor de la ATU, en materia de transporte terrestre de personas, condiciones de acceso y operación en la prestación de dicho servicio, afectando las competencias que la Constitución y la Ley Orgánica de Municipalidades le confieren.
Además, la Octava Disposición Complementaria Final de la Ley 30900 dispone que, en el plazo de 90 días calendarios a partir de su publicación, la Municipalidad Metropolitana de Lima y la Municipalidad Provincial del Callao deben transferir a la ATU el acervo documentario, bienes muebles e inmuebles, pasivos, obligaciones, contratos, recursos y personal vinculado al ejercicio de la función de transporte terrestre de personas.
Asimismo, la Duodécima Disposición Complementaria Final de la citada ley refiere que, dentro de los plazos de transferencia y fusión, las entidades concedentes en los contratos de concesión para la prestación de los servicios de transporte terrestre de personas o para la prestación de los servicios complementarios al servicio de transporte terrestre de personas deben suscribir contratos de cesión de posesión contractual a favor de la ATU.
Sustenta su demanda en la autonomía de los Gobiernos municipales, el principio de supremacía de la Constitución y la libertad de contratar, previstos en los artículos 194, 51 y 62 de la Constitución. Asimismo, se apoya en el artículo 195, inciso 8, que establece que los Gobiernos locales son competentes para desarrollar y regular actividades o servicios en materia de transporte colectivo, circulación y tránsito, conforme a ley.
Refiere que, conforme a los artículos 73 y 75 de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, las municipalidades provinciales ejercen funciones en viabilidad, tránsito, circulación y transporte público. Además, ninguna persona o autoridad puede ejercer las funciones específicas que son de competencia municipal exclusiva. En ese sentido, el artículo 81 de la citada norma establece cuáles son las funciones específicas exclusivas de las municipalidades provinciales.
Estas disposiciones son concordantes con el artículo 17 de la Ley 27181, Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre, conforme al cual las municipalidades provinciales tienen facultades normativas, de gestión y de fiscalización en materia de transporte y tránsito terrestre.
Por ello, considera que la decisión de crear la ATU es contraria a las disposiciones expuestas, y contraviene las disposiciones conferidas al Gobierno local provincial por la Constitución (infracción directa) y al bloque de constitucionalidad (infracción indirecta), sobre todo cuando, a través de una ley ordinaria, se transgrede la Constitución y la Ley Orgánica de Municipalidades.
Refiere que tampoco se ha considerado que, para realizar un trabajo conjunto, debe existir igualdad de condiciones y posiciones entre los integrantes del Consejo Directivo, más aún cuando es el Callao quien mantiene más rutas de interconexión bajo su administración.
Por ello, la conformación del Consejo Directivo del ATU vulnera los derechos constitucionales adquiridos de la Municipalidad Provincial del Callao, favoreciendo a la comuna limeña, la que cuenta con 3 votos, mientras que el Callao solo con 1, lo que transgrede los principios de igualdad, proporcionalidad y razonabilidad.
De esta manera, el transporte público, en todas sus modalidades, estaría condicionado a las decisiones de la Municipalidad Metropolitana de Lima, sin ningún tipo de restricciones, toda vez que contaría con la mayoría absoluta de votos, adicionando los
votos de los representantes de las otras autoridades, todas radicadas en Lima. Lo correcto sería la existencia de equilibrio y paridad entre los representantes de ambas comunas, lo que redundaría en beneficio de los vecinos de ambos municipios.
B.2 Contestación de la demanda
El 15 de agosto de 2019, el apoderado especial del Congreso de la República, don Jorge Campana Ríos, contesta la demanda y solicita que aquella sea declarada infundada, pues la Ley 30900, Ley que crea la Autoridad de Transporte Urbano para Lima y Callao (ATU), no contraviene la Constitución ni por la forma ni por el fondo, ni total ni parcialmente, ni tampoco directa o indirectamente.
Refiere que la demanda debe ser declarada improcedente, pues, conforme lo establece el inciso 3 del artículo 101 del Código Procesal Constitucional, la demanda no indica específicamente qué artículos de Ley 30900 vulneran la Constitución, lo que evidencia una falta de diligencia procesal.
Sobre la supuesta vulneración de la autonomía municipal, la parte demandada hace notar que el Tribunal Constitucional ha afirmado que la autonomía municipal no es absoluta, ya que se gradúa en intensidad en relación con los intereses supralocales y a la coparticipación de otros órganos estatales (Sentencia 00007-2002-AI/TC, parte pertinente del fundamento 9).
La ley materia de análisis tiene por objeto garantizar el funcionamiento de un sistema integrado de transporte de Lima y Callao que permita satisfacer la necesidad de traslado de los pobladores de dichas provincias, de manera eficiente, sostenible, accesible, segura, ambientalmente limpia y de amplia cobertura, conforme a lo dispuesto por el artículo 73 de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, sobre provincias conurbadas.
El Tribunal Constitucional ha puesto énfasis en el poder limitado de la autonomía municipal y en la imposibilidad de que sea contrapuesta al principio de unidad del Estado (Sentencia 00013-2003-AI/TC, fundamentos 8 y 9). Esta autonomía no es un derecho subjetivo, sino un conjunto de facultades y competencias que deben ser expresamente atribuidas por la Constitución y las leyes.
Sobre la supuesta vulneración de las competencias de las municipalidades provinciales, la parte demanda hace notar que el inciso 8 del artículo 195 de la Constitución establece que los Gobiernos locales son competentes para desarrollar y regular actividades y servicios en materia de transporte colectivo, circulación y tránsito, entre otros, conforme a ley. Las leyes que regulan las competencias en materia de transporte colectivo, circulación y tránsito son la Ley 27181, Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre; la Ley 27783, Ley de Bases de Descentralización; y la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.
Así, las competencias reconocidas en materia de transporte, en atención a la descentralización prevista en la Constitución, permiten comprobar que existen competencias compartidas, así como una distribución de estas entre los diferentes niveles de Gobierno. En materia de transporte, la Ley 30900 atiende dos aspectos íntimamente relacionados:
– Modificar el artículo 73 de la Ley Orgánica de Municipalidades para contemplar, excepcionalmente, que, cuando se trate de circunscripciones conurbadas, la prestación de los servicios que sirven al conjunto de la aglomeración urbana se regule por ley expresa; determinar al organismo responsable de la prestación integrada del servicio público local; precisar su ámbito de competencias y funciones; e incorporar en su dirección la participación de representantes del Poder Ejecutivo y de las municipalidades provinciales involucradas.
– Crear la Autoridad de Transporte Urbano para Lima y Callao (ATU).
Esta ley se origina en el consenso general sobre la necesidad de tomar medidas encaminadas a ejecutar políticas de mejora a la problemática del transporte en el caso de Lima Metropolitana y el Callao.
El fenómeno del crecimiento de las ciudades y su conurbación fue contemplado inicialmente en la Ley 27181, Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre, cuyo artículo 17 contemplaba alternativas para la gestión común del transporte de tránsito terrestre: un régimen de gestión común o una solución arbitral en caso de no establecerse dicho régimen. Las Municipalidad Metropolitana de Lima y la Municipalidad Provincial del Callao no llegaron a un entendimiento para el funcionamiento de un régimen de gestión común. Ese es uno de los principales motivos detrás de la dación de la Ley 30900.
La Ley 30900 realiza un diseño de competencias con las siguientes características:
a. Establece una norma de excepción, que establece la forma de prestación de servicios públicos locales para el caso específico de circunscripciones provinciales conurbadas.
b. Regula expresamente la prestación de servicios públicos locales que sirven al conjunto de la aglomeración urbana.
c. Determina las normas básicas para el funcionamiento del organismo que ejerce la titularidad de funciones específicas.
d. Establece una coordinación y coparticipación del Poder Ejecutivo y las municipalidades provinciales involucradas —en el caso, de Lima y Callao—, para el ejercicio de competencias compartidas a través de sus representantes en el Consejo Directivo de la ATU, designados atendiendo al principio democrático de paridad (4 miembros representantes del Poder Ejecutivo y 4 miembros
representantes de las Municipalidad Metropolitana de Lima y la Municipalidad Provincial del Callao.
e. La conurbación se identifica y declara expresamente conforme a ley.
La delimitación y restricción de competencias de las municipalidades afectadas persigue un sistema que privilegie al ciudadano y que eleve su calidad de vida, atendiendo al interés común y utilidad pública, en sintonía con el régimen unitario de Gobierno consagrado en el artículo 43 de la Constitución. La modificación introducida en la Ley Orgánica de Municipalidades hace posible entender el objeto de la ley cuestionada y de la ATU.
La Ley 30900, además, mantiene a los representantes de los Gobiernos locales dentro del Consejo Directivo de la ATU, órgano de dirección de esta, la cual es la solución menos gravosa respecto de las competencias de las Municipalidad Metropolitana de Lima y la Municipalidad Provincial del Callao.
Por lo expuesto, la Ley 30900 no vulnera las competencias municipales, sino que las reasigna para un supuesto excepcional, justificado, razonable y proporcional, con el objeto de defender y promover el respeto a la dignidad de la persona humana como fin supremo de la sociedad y del Estado, así como a la protección de sus derechos (a su integridad moral, psíquica y física; a su libre desarrollo y bienestar; a transitar por el territorio nacional; a la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al descanso; así como a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida), a la vez que permite que el Estado cumpla con promover el bienestar general que se funda en la justicia y en el desarrollo integral equilibrado de la Nación (artículo 44 de la Constitución).
Respecto a la supuesta vulneración de la supremacía de la Constitución, la parte demandada señala que la demanda considera que las disposiciones que asignan competencia a los Gobiernos locales son inmodificables o inmutables, y que su autonomía les permite estar por encima de las competencias asignadas a otros órganos del Estado, como el Congreso de la República.
El artículo 73 de la Ley Orgánica de Municipalidades, modificado, forma parte del bloque de constitucionalidad y es el que habilita para la creación de la ATU para el caso de ámbitos conurbanos en los territorios de las Municipalidad Metropolitana de Lima y la Municipalidad Provincial del Callao.
Respecto a la supuesta afectación a la libertad de contratar, la parte demanda señala que el artículo 62 de la Constitución resguarda la libertad contractual frente a la intromisión de terceros. No puede ser interpretada en el sentido de impedirle al Estado la implementación de reformas que tengan por objeto perfeccionar objetivos constitucionalmente valiosos, siempre que no se afecte el derecho a la liberta contractual.
La Duodécima Disposición Complementaria Final de la Ley 30900, al disponer la cesión de posición contractual de las municipalidades involucradas a favor de la ATU, solo traslada dicha posición de una entidad estatal a otra, donde la ATU asumirá las obligaciones de las entidades concedentes. No modifica ningún término contractual de los contratos de concesión, ni afecta ni vacía de contenido la libertad contractual.
Respecto a la supuesta vulneración de los derechos de la Municipalidad Provincial del Callao, la parte demandada señala que los Gobiernos locales no tienen derechos subjetivos intrínsecos, pues la Administración Pública tiene facultades, funciones y competencias expresamente atribuidas por la Constitución o las leyes correspondientes.
Respecto a la proporción de la representación, el Consejo Directivo de la ATU está compuesto por 4 representantes de las municipalidades provinciales y 4 representantes de los Ministerios de Transporte y Comunicaciones; Vivienda Construcción y Saneamiento; y de Economía y Finanzas. Esta paridad permitirá materializar la coordinación entre dichos niveles de Gobierno.
La parte demandada señala, por otro lado, que no todas las disposiciones de la Ley 30900 tienen carácter de ley orgánica, sino sola y exclusivamente su artículo 2, cuando dispone modificar el artículo 73 de la Ley Orgánica de Municipalidades en lo referente a las provincias conurbadas, ya que, conforme al artículo 106 de la Constitución, mediante leyes orgánicas únicamente se regula la estructura y funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la Constitución, el cual no es el caso de la ATU.
Sin embargo, conforme a las Actas de Votación de la Sesión del Pleno del Congreso de la República del 22 de noviembre de 2018, cuando se aprobó la Ley que Crea la Autoridad de Transporte Urbano para Lima y Calla (ATU), en primera votación se alcanzaron 88 votos, y en la exoneración de la segunda votación se alcanzaron 84 votos, superando el requisito del voto favorable de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso de la República que exige el artículo 106 de la Constitución (66 votos), habiendo sido aprobada dicha norma por amplia mayoría, lo que desvirtúa su presunta inconstitucionalidad por la forma.
Por ello, es posible afirmar que la Ley 30900 no contraviene la Constitución ni por el fondo ni por la forma, total o parcialmente, como tampoco directa ni indirectamente, por lo que el Congreso de la República solicita que se declare infundada la demanda de inconstitucionalidad.
II. FUNDAMENTOS
§1. Delimitación de la controversia
1. La municipalidad demandante impugna, por razones de fondo, la constitucionalidad de la Ley 30900, Ley que crea la Autoridad de Transporte Urbano de Lima y Callao (ATU). La demanda cuestiona, pues, la ley en su conjunto.
2. Sin embargo, este Tribunal advierte que las objeciones a su constitucionalidad están dirigidas contra los artículos 1, 2 y 3, referidos al objeto de la norma; la modificación que introduce en la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades; y, la creación de la ATU, respectivamente. También se dirige contra la Octava y Duodécima Disposiciones Complementarias Finales.
§2. Presunta inconstitucionalidad por la forma de la Ley 30900
3. La demandante no ha impugnado la inconstitucionalidad formal de la Ley 30900. Sin embargo, antes de evaluar si aquella adolece de vicios materiales, es necesario verificar si tiene vicios de esta naturaleza.
4. El artículo 2 de la Ley 30900 modifica el artículo 73 de la Ley Orgánica de Municipalidades respecto a las materias que son de competencia municipal. Desde que modifica una ley orgánica, su aprobación requiere, conforme al artículo 106 de la Constitución, de una votación calificada para tal efecto:
Mediante leyes orgánicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la Constitución, así como también las otras materias cuya regulación por ley orgánica está establecida en la Constitución.
Los proyectos de ley orgánica se tramitan como cualquiera otra ley. Para su aprobación o modificación, se requiere el voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso.
5. Como consta en su Expediente Virtual Parlamentario, esta ley fue aprobada en primera votación por 88 votos y exonerada de segunda votación por 84 votos. Así, se cumplió el requisito constitucional establecido para la modificación de la Ley Orgánica de Municipalidades.
6. Por esta razón, cabe afirmar que la aprobación de la Ley 30900 no tiene vicios formales de inconstitucionalidad.
§3. Presunta inconstitucionalidad de fondo de la Ley 30900
3.1. Autonomía municipal y Estado peruano
7. La municipalidad demandante alega que la norma impugnada afecta su autonomía. La autonomía municipal está establecida por el artículo 194 de la Constitución en los términos siguientes:
Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia
8. Por otro lado, la Constitución establece, en sus artículos 188, 189 y 194, que la descentralización es un proceso de desarrollo integral y armónico, llevado a cabo a través de la asignación de competencias a los Gobiernos regionales y locales.
9. Este Tribunal ha afirmado que los Gobiernos locales ejercen el poder del Estado de forma descentralizada, en las distintas provincias y distritos del país, orientados por los intereses y necesidades particulares de sus vecinos. La Constitución y las leyes que la desarrollan establecen cuáles son sus atribuciones y competencias, dentro del ámbito territorial delimitado por el Congreso de la República (Sentencia 00008-2010-PI, fundamento 6).
10. De hecho, el artículo 43 de la Constitución establece que el Gobierno peruano es unitario, representativo y descentralizado, puesto que “El Estado es uno e indivisible”.
11. Por otro lado, el artículo 189 de la Constitución señala que en el territorio de la República “se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local, en los términos que establece la Constitución y la ley, preservando la unidad e integridad del Estado”.
12. De esta manera, el proceso de descentralización no desemboca en uno de desintegración, ni la autonomía que la Constitución reconoce a las municipalidades se convierte en autarquía.
13. El ejercicio de las competencias que corresponde a los Gobiernos locales debe realizarse dentro del marco legal, y en coordinación con otras entidades que tienen competencias específicas sobre la materia. Así, el artículo 195, inciso 8, de la Constitución establece que corresponde a los Gobiernos locales:
Desarrollar y regular actividades y/o servicios en materia de educación, salud, vivienda, saneamiento, medio ambiente, sustentabilidad de los recursos naturales, transporte colectivo, circulación y tránsito, turismo, conservación de monumentos arqueológicos e históricos, cultura, recreación y deporte, conforme a ley.
14. El ejercicio de tales competencias no es irrestricto, pues, como establece dicho inciso, ha de hacerse conforme a ley, lo que obliga a que el Congreso de la República emita la legislación pertinente, estableciendo mecanismos de coordinación con otros Gobiernos locales o entes administrativos.
15. Al regular el ejercicio de estas competencias es que el Congreso de la República ha emitido la Ley Orgánica de Municipalidades; y, en relación con la competencia de transporte colectivo, circulación y tránsito, la Ley 27181, Ley de Transporte y Tránsito Terrestre.
3.2. Modificación del artículo 73 de la Ley Orgánica de Municipalidades
16. La municipalidad demandante señala que la ley impugnada afecta las competencias que le corresponden por lo dispuesto tanto en el artículo 73 como por los artículos 75 y 81 de la Ley Orgánica de Municipalidades, conforme a las cuales las municipalidades provinciales ejercen funciones en vialidad, tránsito, circulación y transporte público.
17. También señala al artículo 17 de la Ley 27181, Ley de Transporte y Tránsito Terrestre, conforme al cual las municipalidades provinciales tienen facultades normativas, de gestión y de fiscalización en materia de transporte y tránsito terrestre.
18. Por ello, corresponde al Tribunal Constitucional controlar el ejercicio de la potestad legislativa para evaluar si la ley impugnada es constitucionalmente válida. En este caso, el artículo 73 de la Ley Orgánica de Municipalidades establece:
La Ley de Bases de la Descentralización establece la condición de exclusiva o compartida de una competencia.
Las funciones específicas municipales que se derivan de las competencias se ejercen con carácter exclusivo o compartido entre las municipalidades provinciales y distritales, con arreglo a lo dispuesto en la presente ley orgánica.
Dentro del marco de las competencias y funciones específicas establecidas en la presente ley, el rol de las municipalidades provinciales comprende:
(a) Planificar integralmente el desarrollo local y el ordenamiento territorial, en el nivel provincial.
Las municipalidades provinciales son responsables de promover e impulsar el proceso de planeamiento para el desarrollo integral correspondiente al ámbito de su provincia, recogiendo las prioridades propuestas en los procesos de planeación de desarrollo local de carácter distrital.
(b) Promover, permanentemente la coordinación estratégica de los planes integrales de desarrollo distrital. Los planes referidos a la organización del espacio físico y uso del suelo que emitan las municipalidades distritales deberán sujetarse a los planes y las normas municipales provinciales generales sobre la materia.
(c) Promover, apoyar y ejecutar proyectos de inversión y servicios públicos municipales que presenten, objetivamente, externalidades o economías de escala de ámbito provincial; para cuyo efecto, suscriben los convenios pertinentes con las respectivas municipalidades distritales.
(d) Emitir las normas técnicas generales, en materia de organización del espacio físico y uso del suelo así como sobre protección y conservación del ambiente.
Cuando se trate del caso de municipalidades conurbadas, los servicios públicos locales que, por sus características, sirven al conjunto de la aglomeración urbana, deberán contar con mecanismos de coordinación en el ámbito de la planificación y prestación de dichos servicios entre las municipalidades vinculadas, de modo que se asegure la máxima eficiencia en el uso de los recursos públicos y una adecuada provisión a los vecinos.
[Continúa…]
