Compartimos esta sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Exp. 04949-2022-PA/TC, donde se estableció que la ordenanza de la Municipalidad de Miraflores 508/MM (Lima), que prohíbe la venta ambulatoria de moneda extranjera, viola derechos al trabajo y al comercio. La referida norma local no superó el examen de necesidad que realizó el TC.
Fundamentos destacados.- 51. Realizado el examen precedente, debe analizarse, a continuación, si la medida supera el test de necesidad. Este análisis se realiza en dos subfases: en primer lugar, se debe determinar si no existen medios alternativos hipotéticos que sean, por lo menos, igualmente idóneos al medio efectivamente adoptado; y, además, en segundo lugar, si dentro de esos medios alternativos, cuando menos igualmente idóneos, no existen algunos que sean más benignos con el derecho involucrado en comparación con el medio efectivamente adoptado16.
52. En el presente caso, prima facie, se aprecia que la no autorización de comercialización de moneda extranjera en la vía pública del distrito de Miraflores, de acuerdo con lo informado por la emplazada, reduce el riesgo de los cambistas y el público que transita por las calles donde se desarrolla este tipo de comercio de ser víctimas de la delincuencia, mas no garantiza ni asegura su total erradicación, pues la medida adoptada no impide ni desincentiva que las personas u organizaciones criminales delincan en la circunscripción del Miraflores, lo que denota un grado medio de satisfacción en cuanto a la seguridad ciudadana como valor constitucional.
53. Sin embargo, la restricción impuesta a los derechos de los cambistas básicamente anula su posibilidad de continuar con dicha actividad de manera ambulatoria. Al respecto, aun cuando la emplazada brinda ciertos beneficios con la finalidad de alentar la formalización de la actividad cambiaria, tal incentivo resulta una alternativa igual de gravosa que la medida adoptada, toda vez que no proporciona una opción distinta a la erradicación de dicha actividad comercial, dado que les impone a todos los cambistas por igual, y sin distinción económica, la obligación de formalizarse a través de locales comerciales (casas de cambio), lo que supone cubrir altos costos con relación al alquiler o la adquisición de locales comerciales en el distrito de Miraflores, que únicamente podrán asumir aquellos cambistas que cuenten con las posibilidades económicas para hacerlo.
54. Al respecto, este Tribunal advierte que la municipalidad emplazada podría ofrecer medidas alternativas intermedias menos gravosas como, por ejemplo, el establecimiento de un lugar o varios lugares municipales específicos para el desarrollo de dicha actividad comercial, sometidos a vigilancia policial y municipal, cuyo gasto incluso pueda ser parcialmente cubierto por los cambistas sin que ello resulta irrazonable (costo acorde con el grado de peligrosidad que supone el desarrollo de dicha actividad), donde se podría realizar la comercialización de moneda extranjera en la vía pública o con acceso libre al público (a modo de ferias permanentes). Además de ello podría incrementarse puestos de seguridad, la instalación de sistemas de videovigilancia o el establecimiento de horarios comerciales especiales. Asimismo, se podrían articular planes de seguridad ciudadana con la Policía Nacional del Perú y brindar capacitaciones a las personas que comercializan moneda extranjera en la vía pública, para que utilicen de manera efectiva dispositivos de alarmas que se encuentren directamente interconectados con la Municipalidad y la Policía Nacional de Perú.
55. Con las medidas expuestas se obtiene el mismo fin determinado con la Ordenanza Municipal 508/MM —garantizar la seguridad ciudadana y materializar la competencia de la municipalidad para promover el desarrollo y la economía local de acuerdo a políticas y planes—, pues con la identificación de zonas seguras, el incremento de vigilancia, la implementación de sistemas de videovigilancia, la articulación de planes con la Policía Nacional del Perú, las capacitaciones, los beneficios en el procedimiento de formalización, entre otras medidas, se fortalecería la seguridad ciudadana y se viabilizarían mecanismos para la formalización de la actividad.
56. Aunado a ello, estas medidas no restringirían en un grado alto los derechos a la libertad de comercio y de trabajo, sino que, más bien, los promoverían, dado que permitirían que la demandante intercambie bienes [entiéndase en sentido amplio así a la moneda extranjera] en la vía pública o en los establecimientos municipales creados para dicho fin como parte de la actividad a la que se dedica [derecho a la libertad de comercio], y, con el ejercicio libre de dicha actividad [libertad de trabajo], la recurrente podría, a su vez, satisfacer sus necesidades vitales.
57. En esta línea, las medidas propuestas alcanzan el mismo nivel de garantía de la finalidad de promover la seguridad ciudadana [artículo 197 de la Constitución], así como la ejecución de la competencia de la Municipalidad de Miraflores de promover el desarrollo y la economía local [artículo 195 de la Constitución]; y, en cambio, lejos de intervenir gravemente en los derechos a la libertad de comercio y trabajo de la demandante, más bien, los incentivarían, conforme a los fines del Estado de promoción del bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación [artículo 44 de la Constitución].
58. En las circunstancias descritas y del análisis de los actuados se aprecia que la no autorización de la comercialización de moneda extranjera en la vía pública del distrito de Miraflores propuesta por la Ordenanza Municipal 508/MM no logra superar el examen de necesidad, porque, tal como fue explicado, existen medidas con las que se puede llegar al mismo objetivo fijado, sin intervenir de manera gravosa en los derechos a la libertad de comercio y de trabajo de la demandante, y que, al contrario, los promueven. Siendo ello así, habiéndose determinado la inconstitucionalidad de la medida por ser innecesaria, con base en el examen de proporcionalidad, ya no cabe continuar con el análisis relacionado con el test de proporcionalidad en sentido estricto.
59. Habida cuenta de todo lo expuesto y al no haberse superado el examen de proporcionalidad, en la fase correspondiente al test de necesidad, este Tribunal juzga que la medida dispuesta por la Ordenanza Municipal 508/MM ha vulnerado los derechos a la libertad de comercio y de trabajo de doña Celina Rojas Rivera. Por consiguiente, se debe declarar inaplicable a su caso la Ordenanza Municipal 508/MM.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
EXP. 04949-2022-PA/TC
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 13 días del mes de diciembre de 2023, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Morales Saravia y Domínguez Haro, con la participación del magistrado Hernández Chávez, convocado para dirimir la discordia suscitada en autos, han emitido la presente sentencia. El magistrado Gutiérrez Ticse emitió voto singular, el cual se agrega. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Celina Rojas Rivera contra la Resolución 45, de fecha 11 de agosto de 2022 [1], expedida por la Segunda Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, que confirmó la apelada y declaró infundada la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 17 de julio de 2019, doña Celina Rojas Rivera interpone demanda de amparo contra la Municipalidad Distrital de Miraflores [2], con la finalidad de que se declare inaplicable la Ordenanza Municipal 508/MM, por considerarla lesiva de sus derechos a la igualdad y no discriminación, a la libertad de contratación, de trabajo y al comercio.
Refiere ser comerciante de moneda extranjera en la vía pública (cambista); que realiza su trabajo entre la Av. Larco y la calle Shell del distrito de Miraflores desde hace más de 25 años y que se encuentra debidamente inscrita y autorizada por el propio ente municipal. Sostiene que la Ordenanza Municipal 508/MM antes referida es arbitraria y desproporcionada, porque le impide definitivamente la comercialización de moneda extranjera en la vía pública, lo que no ocurre con otras actividades.
Mediante Resolución 1, de fecha 24 de julio de 2019 [3], el Sexto Juzgado Constitucional de Lima admitió a trámite la demanda.
La Municipalidad Distrital de Miraflores mediante escrito de fecha 22 de agosto de 2019 [4] contestó la demanda. Alega que el distrito afronta el problema de seguridad ciudadana y que este se busca resolver con el dictado de diversas medidas. Manifiesta que tales medidas se basan en los Informes 012-2019-SGS-GSC/MM, de fecha 1 de febrero de 2019, y 037-2019-SGCGAC/MM, de fecha 6 de febrero de 2019, en los que se da cuenta de que han ocurrido actos delictivos contra el comercio de moneda extranjera en los espacios públicos, que han producido daños personales y materiales y hasta pérdida de vidas, por lo que dicha actividad comercial presenta una vulnerabilidad latente y constante para las personas que la ejercen, y para los ciudadanos que transitan por el entorno en el que se desarrolla, por lo que existen razones suficientes para restringir dicha actividad en la vía pública.
[Continúa …]
