Fundamento destacado: 30. Así, se tiene que la Ordenanza Regional 008-2010, en efecto, ha extendido los supuestos previstos para la emisión del certificado contra accidentes de tránsito (CAT) por parte de la AFOCAT La Primera, a servicios de transporte no contemplados expresamente en el artículo 30.1 de la LGTTT, como los siguientes: i) transporte interprovincial de personas; ii) transporte de carga mayor y menor; iii) transporte en vehículos particulares o privados.
31. Adicionalmente, el artículo 1 de la ordenanza regional cuestionada también extiende la vigencia territorial del CAT cuando señala que se emitirá “(…) para todo tipo de vehículos motorizados de Transporte Terrestre (…) dentro del ámbito regional”; en contravención a lo señalado por el artículo 30.1 de la LGTTT mencionada, que más bien establece una fórmula restrictiva, al indicar que los CAT destinados a los servicios de transporte establecidos expresamente en la ley “(…) sólo tendrán validez dentro de la respectiva circunscripción de funcionamiento”.
32. Se concluye, entonces, que la Ordenanza Regional 008-2010 sí amplía los supuestos para la emisión del CAT a servicios de transporte distintos a los señalados en el artículo 30.1 de la Ley 27181, LGTTT, además de extender su vigencia territorial; sin tomar en cuenta que la competencia en materia de seguros es de carácter exclusivo del gobierno nacional y no de los gobiernos regionales, tal como se consagra expresamente en el artículo 26, inciso 1, literal “f”, de la Ley 27783, LBD, norma que forma parte del bloque de constitucionalidad para analizar la distribución de competencias en el presente caso.
PLENO JURISDICCIONAL
Expediente 0006-2015-PI/TC
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Caso AFOCAT 2
En Lima, a los 22 días del mes de agosto de 2019, el Tribunal Constitucional, en sesión
del Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Blume Fortini (presidente),
Miranda Canales (vicepresidente), Ramos Núñez, Sardón de Taboada, Ledesma Narváez
y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia, con el abocamiento del magistrado Ferrero Costa, aprobado en la sesión del Pleno del día 5 de setiembre de 2017. Se deja constancia de que el magistrado Espinosa-Saldaña Barrera votará en fecha
posterior.
I. CUESTIONES PRELIMINARES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
Con fecha 5 de enero de 2015, interpone la demanda de inconstitucionalidad, el presidente de la República, representado por el procurador público especializado supraanacional encargado de la Procuraduría Pública Especializada en Materia Constitucional, contra el texto íntegro de la Ordenanza Regional 008-2010, publicada el 30 de abril de 2010 en el diario oficial El Peruano, la cual:
i) aprueba que la Asociación de Fondos Regionales o Provinciales contra Accidentes de Tránsito (AFOCAT) La Primera emita los certificados contra accidentes de tránsito (CAT) para vehículos motorizados de transporte terrestre en la región Puno y
ii) autoriza al Ejecutivo del Gobierno Regional de Puno que apruebe los convenios celebrados por la AFOCAT La Primera con AFOCAT similares de las regiones de Tacna, Moquegua, Arequipa y Cusco.
El demandante alega que dicha ordenanza —emitida por el Gobierno Regional de Puno—, afecta las competencias constitucionalmente reconocidas de la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (SBSAPFP), previstas en el artículo 87 de la Constitución y en otras normas que integran el bloque de constitucionalidad, así como la obligación del Estado de proteger la salud y los derechos de los consumidores, establecidos en los artículos 7 y 65 de la Constitución; por lo que solicita que se declare la inconstitucionalidad de la Ordenanza Regional 008-2010 mencionada.
El Gobierno Regional de Puno no ha contestado la demanda, pese a haber sido válidamente notificado.
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
El demandante y el tercero incorporado al proceso postulan un conjunto de razones o argumentos sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma objetada que, a manera de resumen, se presentan a continuación.
B-1. DEMANDA
Los argumentos de la demanda son los siguientes:
El Estado peruano, de acuerdo con el artículo 43 de la Constitución, es unitario y descentralizado, lo que implica que los gobiernos regionales, si bien detentan autonomía administrativa, económica y política, deben ejercerla dentro de lo previsto por la Constitución y las leyes marco que regulan el reparto competencial entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales y locales.
La superintendecia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de (SBSAPFP) tiene la competencia constitucional de regular, supervisar, fiscalizar y controlar a las asociaciones de fondos regionales o provinciales contra accidentes de tránsito (AFOCAT). Esta está reconocida en el artículo 87 de la Constitución, así como en diversas normas que desarrollan dicho artículo, como la Ley 26702, Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de la Superintendencia de Banca y Seguros; la Ley 27181, Ley General de Transporte y Tráfico Terrestre; así como el Decreto Supremo 040-2006-MTC, Reglamento de Supervisión de las Asociaciones de Fondos Regionales o Provinciales contra Accidentes de Tránsito (AFOCAT) y de Funcionamiento de la Central de Riesgos de Siniestralidad derivada de Accidentes de Tránsito. Esta última norma, en su artículo 4, inciso 1, literal b, prevé la facultad exclusiva de la SBSAPFP para registrar a las AFOCAT que posteriormente queden habilitadas para emitir los certificados contra accidentes de tránsito (CAT) respecto de cada vehículo de la flota del transportista miembro o asociado de la AFOCAT. Cabe precisar que el CAT acredita la obligación de la AFOCAT de pagar las coberturas a favor de las víctimas de accidentes de tránsito que sean ocupantes o terceros no ocupantes de los vehículos de los asociados.
Asimismo, de conformidad con los artículos 5 y 8 del Decreto Supremo 040-2006-MTC mencionado, podrán obtener un CAT de una AFOCAT aquellas personas naturales o jurídicas que tengan la condición de miembros o asociados de esta y que, además, cuenten con concesión o autorización otorgada por la autoridad competente para la prestación de los servicios de transporte provincial de personas, urbano e interurbano, incluyendo los mototaxis, que presten servicios en al interior de una región o provincia. De forma tal que aquellos transportistas que no sean miembros o asociados de una AFOCAT están obligados a contratar un Seguro Obligatorio contra Accidentes de Tránsito (SOAT).
De acuerdo con la Constitución, la Ley 27783, Ley de Bases de la Descentralización y la Ley 27867, Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, los gobiernos regionales son competentes para adoptar regulaciones en materia de transportes, en concordancia con las políticas nacionales establecidas por la autoridad competente.
La Ordenanza Regional 008-2010 mencionada, expedida por el Gobierno Regional de Puno, no supera el Test de la Competencia reconocido por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, por lo que vulnera las competencias de la SBSAPFP establecidas en el artículo 87 de la Constitución y en las normas que forman parte del bloque de constitucionalidad. En ese sentido, no respeta los principios de unidad, cooperación y lealtad regional, taxatividad y cláusula de residualidad, así como el de distribución de competencias y bloque de constitucionalidad, puesto que: i) autoriza a la AFOCAT La Primera a emitir CAT de manera amplia, para todo tipo de vehículos motorizados de transporte terrestre, servicios de pasajeros urbano, interurbano e interprovincial, de carga mayor y menor, particulares o privados dentro del ámbito regional; ii) autoriza al gobierno regional a aprobar los convenios celebrado por la AFOCAT La Primera con otras AFOCAT regionales sin conocimiento previo de la SBSAPFP. De convalidarse esta disposición, el demandante sostiene que cualquier gobierno regional o local podrá aprobar que una AFOCAT emita CAT o celebre convenios sin participación de la SBSAPFP, desconociendo su competencia en estas materias.
Adicionalmente, la ordenanza regional cuestionada afecta la obligación del Estado de proteger la salud y los derechos de los consumidores y usuarios, contemplados en los artículos 7 y 65 de la Norma Fundamental.
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
Mediante resolución de fecha 16 de junio de 2015, el Tribunal Constitucional declaró en rebeldía al Gobierno Regional de Puno por no haber contestado la demanda en el plazo señalado por ley, en aplicación del artículo 107 del Código Procesal Constitucional.
B-3. INTERVENCIÓN DE LA AFOCAT LA PRIMERA
Con fecha 30 de enero de 2017, la AFOCAT La Primera, incorporada como tercero legitimado por resolución de 8 de abril de 2016, presenta informe escrito, en el que insta al Tribunal Constitucional a declarar infundada la demanda interpuesta contra la Ordenanza Regional 008-2010, con los siguientes argumentos:
La finalidad de la ordenanza regional impugnada es garantizar el bienestar social y el interés superior de la comunidad, en concordancia con lo establecido en la Ley 27181, Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre.
La sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente 00024-2007-PI/TC reconoce las competencias de los gobiernos regionales y su relación con el gobierno nacional, en el marco de la distribución territorial de competencias; enfatizando que al Gobierno Nacional le asiste el deber de cooperación para con los gobiernos regionales —lealtad constitucional regional—, más aún si se considera que uno de los deberes constitucionales del Estado es el de promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación. En consecuencia, queda acreditada la competencia del Gobierno Regional de Puno para emitir la ordenanza regional materia de impugnación.
La Ordenanza Regional 008-2010 ha sido emitida por el Gobierno Regional de Puno a solicitud de la AFOCAT La Primera, sin desconocer las competencias de regulación, fiscalización, supervisión y control de la SBSAPFP. Asimismo, dicha ordenanza es respetuosa de las competencias conferidas a los gobiernos regionales, de acuerdo con los artículos 191 y 192 de la Constitución, la Ley de Bases de Descentralización, la Ley 28839, el Decreto Legislativo 1051 y el Decreto Supremo 039-2008-MTC. Adicionalmente, dicha ordenanza ha sido publicada en el diario oficial El Peruano, por lo que es de conocimiento público.
La AFOCAT La Primera ha demostrado que cumple con los pagos y atenciones a sus usuarios de forma puntual y responsable. A la fecha cuenta con 10 652 personas afiliadas por lo que, de declararse inconstitucional la Ordenanza Regional 008-2010, se dejaría en desamparo a dichos afiliados, toda vez que no podrían obtener los beneficios de una indemnización en casos de accidente; perjudicando su derecho a la seguridad, salud y vida, que tienen carácter fundamental y están amparados por la Constitución. Igualmente, la inconstitucionalidad de la ordenanza perjudicaría a los transportistas porque tendrían que contratar un SOAT, que es mucho más oneroso.
Asimismo, de declararse inconstitucional la ordenanza impugnada el sistema normativo regional quedaría irregular, ya que hay otras ordenanzas regionales y municipales que son similares y que no han sido cuestionadas por su presunta inconstitucionalidad.
Por su parte, los fondos administrados por las AFOCAT no son seguros, sino un sistema de fondos de asociados, como ocurre con el Fondo de Empleados del Banco de la Nación (FEBAN), de la SUNAT (FESUNAT), entre otros. En ese sentido, los fondos contra accidentes de tránsito que gestionan las AFOCAT han sido un beneficio económico para miles de usuarios y transportistas bajo el esquema asociativo, por lo que no requieren autorización o supervisión de la SBSAPFP; de lo contrario, se atentaría contra el derecho fundamental de asociación.
Asimismo, la incorporación al fondo regional de nuevos servicios de transporte (interprovincial, carga, turismo, particular y otros) ha permitido fortalecer su capacidad por más de 5 años, sin generar perjuicios. De otro lado, la ordenanza regional no detenta un fin lucrativo, toda vez que la AFOCAT constituye una asociación,
que impide la generación de utilidades y su repartición, además de que es accesible para personas que cuentan con recursos económicos limitados.
II. FUNDAMENTOS
CUESTIÓN PREVIA: PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD Y CONFLICTO DE COMPETENCIAS
1. En el presente proceso se alega la inconstitucionalidad de la Ordenanza Regional 008-2010, emitida por el Gobierno Regional de Puno por las siguientes razones:
i. Aprueba que la AFOCAT La Primera emita certificados contra accidentes de tránsito (CAT) para todo tipo de vehículos motorizados de transporte terrestre, servicios de pasajeros urbano, interurbano e interprovincial, de carga menor, particulares o privados dentro del ámbito regional; que presuntamente vulnera las competencias de la SBSAPFP, establecida en la Constitución y en la normativa de la materia.
ii. Autoriza al Ejecutivo del Gobierno Regional de Puno a aprobar los convenios de extensión territorial del CAT, que celebre la AFOCAT La Primera con otras AFOCAT similares de las regionales de Tacna, Moquegua, Arequipa y Cusco, sin conocimiento previo de la SBSAPFP.
2. Si bien desde un punto de vista formal el presente proceso responde a los presupuestos del proceso de inconstitucionalidad, en la medida en que se trata de enjuiciar la eventual inconstitucionalidad de una ordenanza regional —que tiene rango de ley—, es imposible soslayar que, desde un punto de vista material, se trata de un conflicto de competencias positivo, pues la parte demandante reclama que es competencia de la SBSAPFP la materia que ha sido abordada por el gobierno regional demandado, a través de la ordenanza regional objeto de control.
3. Dicha situación explica la regla prevista en el artículo 110 del Código Procesal Constitucional, que señala lo siguiente: (…) si el conflicto versare sobre una competencia o atribución expresada en una norma con rango de ley, el Tribunal declara que la vía adecuada es el proceso de inconstitucionalidad.
4. Cabe precisar que este Tribunal, con fecha 12 de abril de 2011, declaró improcedente la demanda de conflicto de competencia interpuesta por la SBSAPFP contra el Gobierno Regional de Puno por la emisión de la Ordenanza Regional 008-2010 (Expediente 00003-2011-CC/TC), al considerar que:
a) El acto sobre el que se generó el conflicto de competencia en dicho proceso —la Ordenanza Regional 008-2010 mencionada— constituye una norma con rango de ley, por lo que, en aplicación del artículo 110 del Código Procesal Constitucional mencionado, la vía correcta para analizar dicha pretensión es el proceso de inconstitucionalidad.
b) La SBSAPFP, de acuerdo con el artículo 203 de la Constitución y el artículo 98 del Código Procesal Constitucional, carece de legitimación activa para ser parte en un proceso de control abstracto de constitucionalidad, por lo que no era posible la conversión del proceso competencia) a un proceso de inconstitucionalidad.
c) Sin embargo, el Tribunal Constitucional dejó a salvo la potestad conferida por el artículo 203 de la Constitución para que un órgano legitimado pueda presentar una demanda de inconstitucionalidad contra la referida Ordenanza Regional 008-2010.
5. En cumplimiento de lo señalado, la presente demanda de inconstitucionalidad ha sido interpuesta por el presidente de la República, representado por el procurador público especializado en Materia Constitucional, cumpliendo todos los requisitos establecidos en la Constitución y el Código Procesal Constitucional. Por tanto, este Tribunal se encuentra facultado a conocer el fondo de la pretensión del presente proceso de inconstitucionalidad que, como se señaló, constituye materialmente un conflicto de competencias.
[Continúa…]
