Estimados colegas, compartimos con ustedes un fragmento del libro Procedimiento Administrativo Disciplinario en la Ley del Servicio Civil del docente Gustavo Rico Iberico, donde explica de manera didáctica los supuestos que eximen de responsabilidad administrativa disciplinaria.
Asimismo, aprovechamos en hacer de su conocimiento que hemos aperturado inscripciones para el Diplomado Derecho laboral y gestión legal de recursos humanos. Hasta el 30 de enero tienen el beneficio de recibir gratis tres libros y el pago en dos cuotas.
4.5. Supuestos que eximen de responsabilidad administrativa disciplinaria
En el art. 103 del Reglamento General de la LSC se establece que una vez determinada la responsabilidad administrativa del servidor público, el órgano sancionador debe imperativamente verificar que no concurra alguno de los supuestos eximentes de responsabilidad administrativa disciplinaria.
El art. 104 del Reglamento General de la LSC establece como supuestos que eximen de responsabilidad administrativa disciplinaria y, por lo tanto, determinan la imposibilidad de aplicar la sanción correspondiente al servidor civil, las siguientes:
a) Su incapacidad mental, debidamente comprobada por la autoridad competente
En primer lugar, este supuesto evidencia la inexistencia de culpabilidad por parte del presunto infractor. Al respecto:
[…] la culpabilidad está referida a que debe evaluarse si el administrado tiene la capacidad de responder jurídicamente por sus acciones. Es decir, será imputable en la medida que esté en pleno uso de sus facultades físicas y mentales, y que estas le permitan percibir adecuadamente la realidad[1]. Es decir, para la configuración de este supuesto debe acreditarse la ausencia de discernimiento en las acciones que realizó el agente infractor, verificándose que no ha tenido la voluntad de cometer la infracción o la capacidad de evitar ni prever actuar de otro modo.[2]
En segundo lugar, Morón Urbina precisa que «[…] asumida la inimputabilidad del individuo, se requiere una comprobación objetiva y no de simple alegación. Dentro de un procedimiento administrativo sancionador, esta situación debe ser comprobada por una dependencia estatal»[3]. Cabe señalar que la carga de probar la concurrencia de la eximente de responsabilidad corresponde a quien los alega como parte de su defensa en todos los casos[4].
Finalmente, el TSC considera que no resulta admisible como eximente alegar alteraciones mentales provocadas o inducidas por el presunto infractor, por ejemplo, aquellas que sean consecuencia de intoxicaciones por sustancias psicotrópicas como el alcohol, la cafeína, la nicotina, la marihuana y ciertos medicamentos para aliviar el dolor, así como las drogas ilegales, entre otros[5]. Al respecto:
El trastorno mental sobreviviente, consecuencia incidental de intoxicación aguda y voluntaria por alcohol o cualquier otra sustancia, aun sin la intención previa de incurrir en un ilícito, constituye una circunstancia de trastorno mental preordenado y no puede dar lugar a la eximente. De lo contrario, se abriría una puerta a la impunidad.[6]
Finalmente, respecto a este extremo, el Tribunal Constitucional considera que la acreditación de la eximente de incapacidad mental, debidamente comprobada por la autoridad competente, exige que el servidor civil acredite que, al momento de realizarse el hecho infractor, no se encontraba en pleno uso de sus facultades físicas y mentales, y se excluye de este eximente las alteraciones al estado de conciencia provocadas o inducidas por el propio servidor civil[7].
b) El caso fortuito o fuerza mayor, debidamente comprobados
El caso fortuito o fuerza mayor genera el quiebre del nexo causal de la conducta infractora respecto al presunto infractor. La importancia de estos fenómenos como eximentes de responsabilidad radica en que constituyen una limitante de la voluntad de los sujetos que incurren en una falta, dado que el resultado imputado fue promovido por la presencia de condiciones externas que son imprevisibles e irresistibles[8].
Con relación a estas características comunes, el destacado Morón Urbina indica lo siguiente:
La imprevisibilidad se da cuando existen hechos fuera de lo ordinario: situaciones que no pudieron preverse mientras que la irresistibilidad está vinculada a la imposibilidad de evitar el hecho a pesar de las medidas tomadas. Ambas, características, junto con la extraordinariedad, son compartidas en el caso fortuito y en la fuerza mayor.[9]
En ese sentido, se ha considerado que en caso se verifique un incumplimiento intencional al deber legal impuesto al servidor civil, no se configuraría un suceso de caso fortuito o fuerza mayor[10], dado que el hecho infractor pudo ser evitado por el servidor civil, puesto que se encontraba a su alcance el haber tomado todas las medidas que hubiesen evitado la ocurrencia de la infracción.
A las condiciones externas de este eximente de responsabilidad, se debe añadir que resulta importante verificar el actuar del servidor civil con la debida diligencia, puesto que tiene el deber de adoptar las medidas necesarias para evitar los resultados infractores provenientes del caso fortuito o fuerza mayor, por lo que toda producción de un resultado típico que no se deba al menos a un comportamiento culposo e imprudente debe considerarse como fortuita y, en consecuencia, excluirse de lo sancionadoramente relevante[11].
En ese orden de ideas, se producirá el quiebre del nexo causal cuando se acredite fehacientemente la ocurrencia de una circunstancia extraordinaria, imprevisible e irresistible, la cual se produce sin que exista una relación directa entre la voluntad del agente infractor y el resultado. Solo de esta forma se configura esta causal eximente de responsabilidad. A su vez, los hechos que configuran el caso fortuito o fuerza mayor deben estar debidamente acreditados y recae en la carga de la prueba en el servidor.
De lo expuesto, la aplicación de la eximente de responsabilidad por caso fortuito y fuerza mayor implica la acreditación por parte del servidor civil de la concurrencia de un hecho de carácter extraordinario, imprevisibles e irresistible. Por su parte, corresponderá a la entidad evaluar que el hecho infractor se produjo por una circunstancia ajena a la voluntad del servidor o sin mediar una actuación imprudente del servidor civil. Asimismo, analizar si existían otras medidas al alcance del servidor para evitar la ocurrencia del hecho infractor, de ser el caso.
c) El ejercicio de un deber legal, función, cargo o comisión encomendada
Al respecto, esta eximente de responsabilidad se relaciona con la ocurrencia de infracciones en el cumplimiento de disposiciones normativas (deber legal) o en el cumplimiento de un mandato emitido por autoridad en ejercicio de función, cargo o comisión encomendada, situación que elimina la antijuricidad de la conducta infractora.
Con relación al ejercicio de un deber legal, Morón Urbina indica:
El obrar en cumplimiento de un deber legal implica que existe una acción u omisión establecida por la norma, o inclusive el acatamiento de sentencias o el cumplimiento de órdenes, que amerita ser cumplida, por lo que el destinatario de dicho deber se encuentra en la obligación de cumplirlo.[12]
No cabe duda que en la medida que se verifique la existencia de una disposición normativa o mandato judicial, de imperativo cumplimiento para al servidor civil, se advierte que este último se ve compelido a acatar en todos sus extremos. Igual situación ocurre cuando el servidor se ve obligado a cumplir con un mandato emitido por una autoridad en ejercicio de función, cargo o comisión encomendada.
En relación a este supuesto, el connotado Morón Urbina[13] afirma que «nos encontramos frente al supuesto de obediencia debida, porque el autor del ilícito comete una acción u omisión en el cumplimiento de una orden impartida por una autoridad pública, a la cual tienen el deber de obedecer sus instrucciones». Dicho autor precisa también que se debe tener en cuenta el cumplimiento y concurrencia de los siguientes elementos:
a) La orden debe ser obligatoria, por lo que la misma no podrá provenir de una sugerencia sujeta a libre apreciación del administrado. b) El administrado debe encontrarse en una situación jurídica en la que le corresponda acatar las órdenes dictadas por la autoridad administrativa. c) La orden debe provenir de una autoridad competente y dentro de sus límites ordinarios. d) La orden no debe en sí misma ser un mandato claramente ilegal o de manera manifiesta […]. (Énfasis agregado).
De lo expuesto, para la aplicación de la eximente por ejercicio de un deber legal, función, cargo o comisión encomendada, corresponde que el servidor civil acredite la presencia de una disposición normativa o mandato judicial de carácter vinculante, que lo obligue a realizar determinada actuación (ejercicio de un deber legal). De igual forma, debe constatarse la existencia de una orden emitida por autoridad competente, incluyendo personal jerárquico, que exija al servidor realizar una acción u omisión que genere el hecho infractor (ejercicio de función, cargo o comisión encomendada). En ambos casos, la disposición normativa o mandato debe tener un carácter imperativo dirigido al servidor civil y no ser contraria, manifiestamente, al ordenamiento jurídico.
d) El error inducido por la administración a través de un acto o disposición confusa o ilegal
Este supuesto de eximente de responsabilidad está relacionado con el principio de predictibilidad o de confianza legítima recogido en el TUO de la LPAG, el cual establece, además de otros aspectos, que la autoridad administrativa tiene la obligación de brindar a los administrados información veraz, completa y confiable, de modo tal que estos presuman su licitud. Así, cuando se evidencie que el servidor actuó de una determinada forma, sustentando tal accionar a partir de una expectativa que le generó la actuación de la administración pública, se le eximirá de responsabilidad si por este ejercicio incurre en alguna infracción.
Al respecto, se debe tener en cuenta que con Informe Técnico 1056-2019-SERVIR/GPGSC, del 11 de julio de 2019, la GPGSC – Servir precisó que este eximente de responsabilidad recoge 2 escenarios:
i. El error inducido a través de actuaciones materiales de la administración pública; que se manifiesta precisamente cuando el servidor y/o funcionario es inducido a error a través de un acto concreto realizado por la administración, como podría ser (y sin restringirse a dichos supuestos): el otorgamiento de información errónea producto de una solicitud, pronunciamientos erróneos reiterativos sobre una determinada materia que permitan concluir al servidor que dicho pronunciamiento es la interpretación conforme a derecho, mandatos confusos o manifiestamente contrarios a derecho.
ii. El error inducido a través de un cuerpo normativo; que, si bien es emitido por la autoridad competente, contiene disposiciones defectuosas por generar confusión respecto a la licitud o no de una actuación, o ser manifiestamente contrarias a derecho; así como el error inducido a través de una disposición administrativa ilegal que ordena la realización de un acto que si bien es conforme a derecho, se desprende de otra norma de superior jerarquía que no resulta lícita.
Cabe resaltar que es de suma relevancia en ambos supuestos, se verifique que las actuaciones de la administración pública deben ser concluyentes, es decir, que resultarán suficientes para generar en el servido civil la convicción de que se encuentra actuando con licitud. Por tanto, debe existir un nexo de causal entre la conducta del servidor civil y la actuación de la entidad, siendo esta última la causa o justificación de dicho actuar, caso contrario, el eximente de responsabilidad no se configurará.
De otro lado, no resulta admisible alegar como error inducido por la administración la falta de respuesta a solicitudes de autorización presentadas por el propio servidor civil, puesto que siempre debe existir una actuación material o la emisión de un pronunciamiento de la entidad empleadora para considerar concedido lo solicitado por sus servidores civiles[14].
e) La actuación funcional en caso de catástrofe o desastres, naturales o inducidos, que hubieran determinado la necesidad de ejecutar acciones inmediatas e indispensables para evitar o superar la inminente afectación de intereses generales como la vida, la salud, el orden público, etc.
A diferencia del supuesto recogido en el lit. b) del art. 104 de la LSC (caso fortuito o fuerza mayor), la situación de catástrofe o desastre, natural o inducido, no es la causa en sí misma que origina el incumplimiento de determinada obligación por parte del servidor civil. En este supuesto, el incumplimiento de determinada obligación se produce con posterioridad a la ocurrencia del siniestro, puesto que la actuación del servidor se ve motivada a fin de evitar la afectación de bienes jurídicos de carácter superior como la vida, la salud, el orden público, entre otros.
En ese sentido, no será sancionable la actuación funcional que se realice en desmedro de determinada obligación para evitar o superar la inminente afectación a intereses generales como la vida, la salud, el orden público, entre otros, siempre que concurren los elementos que se indican en el lit. e) del art. 104 del Reglamento General de la LSC. Al respecto, el TSC advierte que deben concurrir los siguientes elementos:
Asimismo, corresponde al servidor acreditar que su intervención resultaba indispensable para evitar la lesión a determinados bienes jurídicos ante una situación de calamidad, dado que de verificarse que existían otras medidas para preservar los intereses generales citados previamente no se configurará el referido eximente.
f) La actuación funcional en privilegio de intereses superiores de carácter social, o relacionados a la salud u orden público, cuando, en casos diferentes a catástrofes o desastres naturales o inducidos, se hubiera requerido la adopción de acciones inmediatas para superar o evitar su inminente afectación
Sobre el particular, el TSC considera que la hipótesis normativa de la eximente regulada en el lit. f) del art. 104 del Reglamento General LSC recoge los siguientes elementos[15] para su configuración:
De esta forma, en la medida que no se acredite que el accionar del servidor resultaba necesario para tutelar las finalidades específicas antes expuestas (entre ellas, salud u orden público), podrá inferirse que la actuación del servidor fue motivada por un interés particular.
Asimismo, debe considerarse que la eximente del lit. f) del art. 104 del Reglamento General de la LSC excluye los casos de catástrofes o desastres, naturales o inducidas, los cuales, dependiendo de su naturaleza, se regulan por los lits. b) o e) del art. 104 del referido reglamento. En ese sentido, corresponde a las autoridades competentes del PAD analizar si determinada situación se subsume o no en algún otro supuesto eximente de responsabilidad.
[1] Neyra Cruzado, César Abraham. «Las condiciones eximentes de responsabilidad administrativa en el Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento General y su incidencia en la legislación ambiental». En Derecho PUCP, núm. 80, 2018, p. 338.
[2] Según lo dispuesto en la Resolución de Sala Plena 002-2021-SER- VIR/TSC, precedente administrativo sobre la aplicación de eximentes y atenuantes en el régimen disciplinario de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil (fundamento 18).
[3] Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General [tomo II]. 14.ª edición. Lima: Gaceta Jurídica, 2019, p. 519.
[4] Según lo dispuesto en la Resolución de Sala Plena 002-2021-SER- VIR/TSC, precedente administrativo sobre la aplicación de eximentes y atenuantes en el régimen disciplinario de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil (fundamento 19).
[5] Ibid., (fundamento 20).
[6] Gaviria Trespalacios, Jaime. «La inimputabilidad: concepto y alcance en el Código Penal colombiano». En Revista Colombiana de Psiquiatría, núm. 1, vol. 34, 2005.
[7] Según lo dispuesto en la Resolución de Sala Plena 002-2021-SER- VIR/TSC, precedente administrativo sobre la aplicación de eximentes y atenuantes en el régimen disciplinario de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil (fundamento 22).
[8] Paternina Sierra, Jaidith Milena. «La aplicación de los eximentes de responsabilidad disciplinaria en Colombia». En Revista Justicia, núm. 34, 2018, p. 511.
[9] Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General [tomo II]. 14.ª edición. Lima: Gaceta Jurídica, 2019, p. 516.
[10] Fundamento 13 de la sentencia emitida en el Expediente 01177- 2008-PA/TC.
[11] Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General [tomo II]. 14.ª edición. Lima: Gaceta Jurídica, 2019, pp. 516-617.
[12] Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General [tomo II]. 14.ª edición. Lima: Gaceta Jurídica, 2019, p. 517.
[13] Ibid., p. 519.
[14] Fundamentos 38 y 39 de la Resolución 002165-2019-SERVIR/ TSC-Primera Sala.
[15] Resolución 002188-2019-SERVIR/TSC-Primera Sala, del 20 de setiembre de 2019 (fundamento 63).
Descarga la versión en PDF aquí
Fuente: Rico Iberico, Gustavo.(2022). Procedimiento Administrativo Disciplinario en la Ley del Servicio Civil. LP: Lima, pp. 322-334.
