Sumilla: Se declara FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la empresa MORAN DISTRIBUCIONES S.A., en contra de la Resolución de Intendencia Nº 059-2022-SUNAFIL/IRE-APURÍMAC, de fecha 29 de julio de 2022. Se ESTABLECE, por unanimidad, como precedentes administrativos de observancia obligatoria los criterios expuestos en los fundamentos 6.28, 6.29, 6.30, 6.34 y 6.35 de la presente resolución, sobre la determinación de la causa objetiva en los contratos a plazo determinado.
Tribunal de Fiscalización Laboral
Sala Plena
RESOLUCIÓN DE SALA PLENA Nº 015-2023-SUNAFIL/TFL
EXPEDIENTE SANCIONADOR: 001-2019-SUNAFIL/IRE-APU
PROCEDENCIA: INTENDENCIA REGIONAL DE APURIMAC
IMPUGNANTE: MORAN DISTRIBUCIONES S.A.
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA Nº 059-2022-SUNAFIL/IREAPURÍMAC
MATERIAS: – RELACIONES LABORALES
– LABOR INSPECTIVA
Lima, 31 de octubre de 2023
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por la empresa MORAN DISTRIBUCIONES S.A. (en adelante, la impugnante), contra la Resolución de Intendencia Nº 059-2022-SUNAFIL/IRE-APURÍMAC, de fecha 29 de julio de 2022 (en adelante, la resolución impugnada), expedida en el marco del procedimiento sancionador, y
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1 Mediante Orden de Inspección Nº 051-2020-SUNAFIL/IRE-APU (antes, Orden de Inspección Nº 067-2019-DRTPEAP), se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral[1], que culminaron con la emisión del Acta de Infracción Nº 001-2019-SUNAFIL/IRE-APU (antes, Acta de Infracción Nº 41-2019-DRTPEAP) (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por la utilización fraudulenta de contratos de plazo determinado que ocasiona su desnaturalización; así como, por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas en orden al cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral, de fecha 01 de agosto de 2019; en atención al operativo denominado “INSPEC OPERAT REG COMUN”.
1.2 Que, mediante Imputación de Cargos Nº 272-2021-SUNAFIL/IRE-APU-SIAI, de fecha 26 de octubre de 2021, notificada el 28 de octubre de 2021[2], se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo Nº 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1.3 De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53º del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción Nº 361-2021-SUNAFIL/IRE-APUSIAI-IF, de fecha 30 de diciembre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador.
Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Apurímac, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia Nº 157-2022-SUNAFIL/IRE-APU/SIRE, de fecha 20 de mayo de 2022, notificada el 27 de mayo de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 37,800.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
– Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por el incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la contratación de trabajadores a plazo fijo que ha ocasionado su desnaturalización, tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 18,900.00.
– Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 01 de agosto de 2019, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 18,900.00.
1.4 Con fecha 15 de junio de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia Nº 157-2022-SUNAFIL/IRE-APU/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. Que, exhibió diversos documentos, entre ellos, la adenda al contrato de trabajo, así como, la licencia de funcionamiento del local, de fecha 18 de julio del 2019, acreditándose, en dicho documento, en base a la primacía de la realidad, el incremento por nueva actividad, como consecuencia de la apertura de un nuevo local, junto con su respectivo contrato de arrendamiento, siendo, por tanto, a su criterio, una causa válida y objetiva para la contratación temporal y, por tanto, cumpliendo con subsanar la infracción.
ii. Por otro lado, señala que se le ha exigido el cumplimiento de requisitos que no han sido contemplados por la ley. Es recién en sede judicial, por ejemplo, que se le exige al empleador acreditar la existencia de tales causas, pero no está legalmente obligado a consignar todas las causas de forma detallada desde el contrato inicial. Ello, a su criterio, vulnera el derecho al debido procedimiento.
iii. Respecto a la infracción por incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, refiere que logró subsanar la omisión y cumplir con dicha medida. Sin embargo, advierte que la autoridad a través de sus pronunciamientos (confirmados por la resolución sancionadora) ha pretendido un cumplimiento “literal” y “a rajatabla” lo cual, según expuso en su momento, no era posible.
iv. Por último, con el fin de reforzar sus argumentos, señala que, de acuerdo al TUO de la LPAG, constituye condición eximente de responsabilidad por infracciones: “(…) e) el error inducido por la Administración o por disposición administrativa confusa o ilegal”, la cual considera se aprecia a la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, puesto que el plazo para la entrega de la modificación de T-Registro no es de 3 días sino 15 días calendario siguiente; por lo tanto, se estaría contraviniendo a la propia norma.
1.5 Mediante Resolución de Intendencia Nº 059-2022-SUNAFIL/IRE-APURÍMAC, de fecha 29 de julio de 2022[3], la Intendencia Regional de Apurímac declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Que, el presente procedimiento y resolución sancionadora, se realizó y emitió, respectivamente, dentro del marco legal y al amparo de la normativa establecida por la LGIT y su Reglamento, y la LPAG, para el procedimiento administrativo sancionador, teniéndose en cuenta los documentos e información remitida por la impugnante, los mismos que fueron valorados de manera sistemática y dentro de lo permitido y establecido por la normatividad aplicable.
ii. Se advierte de los documentos que presentó la impugnante, tales como las adendas a los contratos, que éstos son la continuidad de un vínculo y relación laboral iniciado en fecha 01 de marzo del 2019; es decir, anterior a la fecha de 28 de julio del 2019, fecha de su Licencia de funcionamiento, como se desprende de sus propios argumentos, por lo cual, resulta incongruente pretender justificar la existencia de una causa objetiva con un documento posterior a la fecha de celebración de los contratos sujetos a modalidad, para los cuales existe norma expresa que establece los requisitos necesarios para su aplicación.
iii. De dichos documentos (las adendas) también se desprende que éstos han sido suscritos en fecha 05 de agosto del 2019; es decir, dos meses después de vencidos los contratos primigenios, lo cual también resulta ser contrario a ley, pues, en primer lugar, una adenda no es un contrato, sino más bien su finalidad es agregar, modificar términos indicados en un contrato existente, también, se pueden utilizar para aclarar algunos términos no claros ante las partes.
iv. Por tanto, establece que lo realizado por la impugnante constituye fraude a la ley, puesto que, hizo unas adendas a contratos que ya no existían y no se encontraban en vigor como tales (plazo fijo), más aún cuando los contratos primigenios en aplicación del principio rector de la primacía de la realidad se encontraban desnaturalizados, convirtiéndose en un contrato a plazo indeterminado; por lo cual estos argumentos y medios de prueba no desvirtúan, ni subsanan las infracciones.
v. Por último, señala que no se podría hablar de error inducido por la Administración, por el hecho de que el inspector actuante, al emitir la medida inspectiva de requerimiento, le haya otorgado un plazo de 03 días hábiles para su cumplimiento (conforme a los argumentos de la impugnante), para realizar la modificación del T-Registro y proceder a entregar el cargo correspondiente del formulario 1604-2; siendo que la ley establece 15 días calendario para entregar a los trabajadores el cargo correspondiente de la modificación; sin embargo, la norma no establece que solo es posible realizar dicha entrega cumplido los 15 días calendarios, sino lo que establece la norma es que el empleador lo puede realizar dentro de los 15 días calendario, por lo cual no existiría contradicción alguna.
1.6 Con fecha 19 de agosto de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Apurímac el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia Nº 059-2022-SUNAFIL/IRE-APURIMAC, solicitando informe oral.
1.7 La Intendencia Regional de Apurímac admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-000399-2022-SUNAFIL/IRE-APU, recibido el 25 de agosto de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley Nº 29981[4], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley Nº 29981[5], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[6] (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo Nº 010-2022-TR[7], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN
3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo Nº 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo Nº 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
3.3 El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”[9].
3.4 En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
3.5 En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE MORAN DISTRIBUCIONES S.A.
4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que MORAN DISTRIBUCIONES S.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 059-2022-SUNAFIL/IRE-APURÍMAC, que confirmó la sanción de S/ 37,800.00, por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES en materia de relaciones laborales y a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 25.5 del artículo 25 y numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, respectivamente, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución; el 2 de agosto de 2022.
4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la empresa MORAN DISTRIBUCIONES S.A.
V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN
Con fecha 19 de agosto de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 059-2022-SUNAFIL/IRE-APURÍMAC, señalando los siguientes alegatos
i. Inaplicación del artículo 2.2 de la LGIT y del artículo 3 del RLGIT.
ii. Señala que, dentro del plazo otorgado en la medida inspectiva de requerimiento, 3 trabajadores fueron reconocidos a plazo indeterminado, 7 cesaron lo que hacía materialmente imposible considerarlos como indeterminados, hechos no considerados por las instancias. Asimismo, 8 trabajadores tenían adenda debidamente firmadas a los contratos de trabajo, en la que se determinó la causa objetiva de contratación bajo modalidad.
iii. Asimismo, refiere que obra en autos los siguientes medios de prueba: la licencia de funcionamiento, así como, el contrato de arrendamiento entre MORAN y el arrendador que confirman que efectivamente se abrió un nuevo local en la ciudad de Abancay y, en consecuencia, había la urgencia de incorporar a nuevo personal de forma temporal para cubrir las necesidades transitorias y coyunturales suscitadas por dicho motivo.
iv. Precisa que la omisión de no haber precisado la causa objetiva de la contratación temporal en el contrato original no respondía a un interés deliberado en infringir las normas laborales, una intención de fraude o simulación de su parte, sino que era simplemente consecuencia de un error y desconocimiento (válida, expresa y oportunamente reconocido) de la correcta aplicación de sus obligaciones como empleador. Lo señalado no implica que la causa objetiva, en la realidad sea inexistente, pues la misma se encontraba justificada.
v. No resulta cierto que se haya realizado adendas a contratos vencidos; por el contrario, las instancias previas no han realizado un correcto análisis de cada adenda presentada que obran en el expediente y se ha recibido el mismo trato que recibe el empleador infractor, al concluir que no se acreditó ni se exhibió documento justificante alguno.
vi. Indebida aplicación del artículo 25.5 del RLGIT, puesto que, no se considera que, respecto de 8 trabajadores, por principio de primacía de la realidad, la contratación modal se encontraba justificada, no habiendo valorado las pruebas al respecto.
vii. Vulneración a los principios de debido procedimiento, legalidad, tipicidad, causalidad, razonabilidad y proporcionalidad, pues se han exigido el cumplimiento de requisitos que no han sido contemplados por la ley. Así, tal como se establece en el artículo 72 de la Ley de Competitividad y Productividad Laboral, no se obliga legalmente a consignar todas las causas de forma detallada desde el contrato inicial.
viii. Indebida aplicación del artículo 46.7 del RLGIT, puesto que, no se consideró que se subsanó las infracciones, asimismo, advierte que la autoridad a través de sus pronunciamientos (confirmados por la resolución impugnada) ha pretendido un cumplimiento “literal” y “a rajatabla” lo cual, según expuso en su momento, no era posible, vulnerando, de este modo, los principios de razonabilidad y de presunción de licitud.
ix. Por último, señala que se debe tener en cuenta que ha operado la caducidad del presente procedimiento.
VI. ANÁLISIS DEL RECURSO DE REVISIÓN
Sobre la caducidad del procedimiento administrativo sancionador
6.1. La impugnante alega que, a la fecha, ha operado la caducidad administrativa. Al respecto, debemos tener en cuenta que el ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Administración Pública se encuentra sujeta – entre otras condiciones– a su tramitación dentro de un plazo preestablecido, sancionándose la superación de este con la figura de la caducidad. Asimismo, del presente procedimiento sancionador, se observa lo siguiente:
– El 28 de octubre de 2021 inició el procedimiento sancionador con la notificación del acta de infracción y de la Imputación de cargos Nº 272-2021-SUNAFIL/IRE-APU-SIAI.
– El 20 de mayo de 2022 se emitió la Resolución de Sub Intendencia Nº 157-2022-SUNAFIL/IRE-APU/SIRE, siendo notificada el 27 de mayo de 2022.
6.2. Sobre el particular, el artículo 259 del TUO de la LPAG establece que:
“1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contados desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. La caducidad administrativa no aplica al procedimiento recursivo. Cuando conforme a ley las entidades cuenten con un plazo mayor para resolver la caducidad operará al vencimiento de este.
2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado administrativamente el procedimiento y se procederá a su archivo.
3. La caducidad administrativa es declarada de oficio por el órgano competente. El administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad administrativa del procedimiento en caso el órgano competente no lo haya declarado de oficio (…)” (énfasis añadido).
6.3. Asimismo, Juan Carlos Morón Urbina10, señala que “la caducidad puede ser definida como aquella figura que origina la anormal y anticipada terminación de un pronunciamiento, debido a la inactividad de la autoridad competente, prolongada en su trámite, la cual ocasiona que el plazo establecido para su culminación se venza, adelantando el término del procedimiento por mandato de ley”. Debe entenderse, pues, que la caducidad prevista en el TUO de la LPAG es respecto del procedimiento; por lo que, solo se puede determinar la existencia de una infracción antes del vencimiento del plazo de caducidad.
6.4. Cabe señalar que Morón Urbina también señala que existen tres manifestaciones de la caducidad en el Derecho Administrativo, entre las que encontramos: i) Caducidadcarga: Referida al tipo de caducidad que opera en los supuestos en los que el particular tiene un plazo corto para el ejercicio de un derecho en beneficio propio; ii) Caducidadsanción: Este tipo de caducidad opera para poner fin a los efectos de un título habilitante por incumplimiento de las obligaciones que asumió el administrado con la obtención del mismo; iii) Caducidad-perención: Este tipo de caducidad supone la terminación anormal (extinción) de un procedimiento administrativo por ausencia de actividad del interesado (en caso de procedimientos iniciados a iniciativa de parte) o de la Administración Pública (en caso de procedimientos iniciados de oficio). Para efectos del presente caso, nos encontramos ante la caducidad-perención, en el marco del procedimiento administrativo sancionador iniciado de oficio.
6.5. En tal sentido, para que opere la caducidad-perención del procedimiento sancionador, basta la superación del plazo establecido para concluir el mismo. Es decir, el mero transcurso del tiempo configura la caducidad. Por tanto, como señala el artículo 259 del TUO de la LPAG, una vez transcurridos nueve (9) meses desde el inicio del procedimiento sancionador, este caducará indefectiblemente, procediéndose a su archivo.
6.6. De acuerdo con Morón Urbina, el día final del plazo de la caducidad de un procedimiento administrativo sancionador no es la fecha de la resolución sancionadora, sino el de su notificación al administrado, dado que elementales razones de garantía impiden que se conceda efecto interruptor a una resolución no comunicada aún11.
6.7. Por su parte, el ítem 7.1.1.6 del punto 7.1 del numeral 7 de la Directiva 001-2017-SUNAFIL/INII, Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo, aprobado mediante Resolución de Superintendencia Nº 171-2017-SUNAFIL, señala que la caducidad es declarada de oficio o a pedido de parte, siendo que en el supuesto que la infracción no hubiera prescrito la autoridad competente evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador.
6.8. Por ello, se aprecia que respecto al procedimiento que inició el 28 de octubre de 2021, de conformidad con el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG, la autoridad sancionadora (Sub Intendencia de Resolución) tenía hasta el 28 de julio de 2022 para emitir y notificar la resolución de sanción. De ello, se advierte que la Sub Intendencia de Resolución emitió la Resolución de Sub Intendencia Nº 157-2022-SUNAFIL/IRE-APU/SIRE, de fecha 20 de mayo de 2022, sancionando a la entonces inspeccionada por la comisión de las infracciones imputadas, notificada el 27 de mayo de 2022. Por lo que, se cumplió con resolver el procedimiento dentro de los márgenes de tiempo dispuesto como máximo por regla general, no habiendo operado la alegada caducidad.
Sobre la desnaturalización del contrato de trabajo
6.9. El funcionamiento y la actuación del Sistema de Inspección del Trabajo, así como de los servidores que lo integran, se rigen, entre otros principios ordenadores, por el de legalidad, con sometimiento pleno a la Constitución Política del Estado, las leyes, reglamentos y demás normas vigentes.
6.10. En esa línea, la Inspección del Trabajo, es el servicio público encargado de vigilar el cumplimiento de las normas sociolaborales y exigir las responsabilidades administrativas que procedan. En atención a ello, surge la necesidad de supervisar el cumplimiento de la legislación laboral, considerando que las normas establecidas para tal fin son de carácter obligatorio.
[Continúa…]
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