A través de la Resolución 369-2021-Sunafil/TFL-Primera Sala, el Tribunal de Fiscalización Laboral aclaró que el nexo causal se debe acreditar frente a un accidente de trabajo y por tanto en el caso concreto, la actitud imprudente del trabajador fue lo que lo ocasionó.
En este casa, la inspeccionada fue sancionada por no brindar formación e información sobre los riesgos existentes en el traslado del personal o comisión de servicios a los trabajadores afectados, ocasionado un accidente de trabajo con consecuencias mortales.
El empleador señaló que no se consideró la conducta imprudente del conductor como causa inmediata del accidente al conducir un vehículo con una velocidad inapropiada y sin usar el cinturón de seguridad.
El Tribunal al observar el expediente determinó que el inspector comisionado efectuó una presunción sin mayor motivación del nexo causal entre el incumplimiento de la normativa de seguridad y salud en el trabajo y el accidente laboral ocurrido.
Así, no se consideró un informe técnico que señala que el factor determinante del accidente de trabajo fue la actitud imprudente de parte del conductor del vehículo, al conducir a excesiva velocidad.
De esta manera se declara fundado el recurso en este extremo.
Fundamento destacado: 6.21 Entonces, de la revisión del Acta de Infracción, si bien se evidencia que existe un incumplimiento por parte de la impugnante en materia de seguridad y salud en el trabajo, la determinación del nexo causal como elemento de la responsabilidad de la impugnante, no se encuentra plenamente acreditado; toda vez que no se evidencian elementos fehacientes que permitan determinar que el fallecimiento del trabajador Ramón Cueva Flores, y la incapacidad parcial temporal de los trabajadores Rolando Briones Caruajulca y Carlos Gómez Rodríguez se produjeron como consecuencia de los incumplimientos advertidos por los inspectores de trabajo. Por el contrario, se evidencia que el inspector comisionado efectúa una presunción sin mayor motivación del nexo causal entre el incumplimiento referido y el accidente de trabajo ocurrido, señalando una fórmula genérica sin mayor sustento, conforme se aprecia de lo descrito en los Hechos Constatados del Acta de Infracción, tampoco se aprecia análisis alguno sobre lo señalado por los propios inspectores de trabajo en el Acta de Infracción respecto al factor determinante del accidente de trabajo, la actitud imprudente de parte del conductor del vehículo, al conducir a una velocidad inapropiada para la vía, y el no uso del cinturón de seguridad por parte de los trabajadores accidentados.
Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 369-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
EXPEDIENTE SANCIONADOR: 080-2021/SUNAFIL/IRE-CAJ
PROCEDENCIA: INTENDENCIA REGIONAL DE CAJAMARCA
IMPUGNANTE: COOPERATIVA DE AHORRO Y CREDITO NUESTRASEÑORA DEL ROSARIO LTDA. N° 222
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 101-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ
MATERIA: SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO
Sumilla: Se declara FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por COOPERATIVA AHORRO Y CREDITO NUESTRA SEÑORA DEL ROSARIO LTDA. N° 222 en contra de la Resolución de Intendencia N° 101-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ de fecha 20 de julio de 2021.
Lima, 30 de setiembre de 2021
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por COOPERATIVA DE AHORRO Y CREDITO NUESTRA SEÑORA DEL ROSARIO LTDA. N° 222 (en adelante la impugnante) contra la Resolución de Intendencia N° 101-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ de fecha 20 de julio de 2021 (en adelante la resolución impugnada) expedida en el marco del procedimiento sancionador, y
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1 Mediante Orden de Inspección N° 157-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia de seguridad y salud en el trabajo[1], las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 86-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves en materia de seguridad y salud en el trabajo.
1.2 Mediante Imputación de Cargos N° 087-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI de fecha 10 de marzo de 2021, notificada el 12 de marzo de 2021,se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2 del artículo 52 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1.3 De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 106-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 179-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE de fecha 06 de mayo de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/. 187,176.00, por haber incurrido en:
– Una infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no brindar formación e información sobre los riesgos existentes en el traslado del personal o comisión de servicios a los trabajadores afectados, tipificada en el numeral 28.11 del artículo 28 del RLGIT.
– Una infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no implementar las medidas de control de riesgos establecidos en el IPER con anterioridad al accidente de trabajo, tipificada en el numeral 28.11 del artículo 28 del RLGIT.
1.4 Con fecha 07 de junio de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 179-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. El inspector debió apersonarse al lugar del accidente, y contar con el apoyo de peritos y técnicos, así como con la participación y coordinación del Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo de la inspeccionada. Por tanto, al no hacerlo, se invalidan todas las conclusiones de la administración.
ii. No se ha considerado la conducta imprudente del conductor como causa inmediata del accidente. Tampoco se ha tomado en cuenta para la aplicación de la sanción correspondiente el principio de razonabilidad y proporcionalidad, para no hacer uso abusivo de la facultad sancionadora.
iii. La formación e información se encuentra acreditada con los anexos del Contrato de Trabajo, que contiene las recomendaciones de seguridad y salud en el trabajo; el Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo, del que derivan dichas recomendaciones; el Manual de Procedimientos de Medidas de Control en el Traslado de Personal o comisión de servicios; el Reglamento Interno de Trabajo, y, finalmente, las capacitaciones brindadas de seguridad y salud en el trabajo. Además de ello, el 13 de marzo de 2020, los trabajadores recibieron una capacitación sobre primeros auxilios y, posteriormente, el 20 de octubre de 2020, una capacitación virtual sobre seguridad y salud en el trabajo, las mismas que no fueron tomadas en cuenta.
iv. Respecto al IPER, éste fue presentado. Sin embargo, no se requirió la acreditación de la implementación de las medidas de control de riesgo establecido en el IPER, situación que deslegitima el debido proceso y el derecho de defensa, generándose así una duda razonable respecto a la falta imputada, pues no se ha señalado con precisión cual sería la conducta típica atribuida.
v. Existe una incorrecta determinación de la multa, vulnerando el principio de legalidad y tipicidad, no habiéndose aplicado los principios de concurso de infracciones, razonabilidad y proporcionalidad.
1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 101-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ de fecha 20 de julio de 2021[2], la Intendencia Regional de Cajamarca declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 179-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, por considerar los siguientes puntos:
i. En virtud al Principio de Formación y Capacitación, previsto en la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, la LSST), la impugnante estaba en la obligación de impartir una oportuna y adecuada información y capacitación preventiva en la tarea a desarrollar, con énfasis en los potencialmente riesgos para la vida y salud de los trabajadores. En tal sentido, los medios probatorios presentados por la impugnante no logran eximirlo de responsabilidad, pues la capacitación debe estar relacionada con las tareas a realizar por cada trabajador y a a todos los riesgos existentes en el centro o entorno de trabajo, sean inherentes o no a la función específica, sean directos o indirectos, tangibles o potenciales.
ii. Respecto al IPER, se encuentra acreditado que la impugnante no implementó medidas de control, como las capacitaciones a los trabajadores en las funciones específicas, situación que contribuyó a que se produjera el accidente de trabajo mortal. Además de ello,
conforme al literal d) del artículo 45 de la LGIT, el inspector de trabajo, así como la autoridad instructora y sancionadora, concluyeron que no se requería de alguna actuación probatoria adicional más que la que fue exhibida por la impugnante y las autoridades competentes (Informe PNP).
iii. Sobre la aplicación del concurso de infracción, la conducta de no brindar la formación e información adecuada y oportuna es totalmente distinta a aquella por no implementar las medidas de control de riesgo establecidos en el IPER. Por lo tanto, no resulta jurídicamente posible la subsunción entre estas.
1.6 Con fecha 11 de agosto de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cajamarca, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 101-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ.
1.7 La Intendencia Regional de Cajamarca, admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 414-2021- SUNAFIL/IRE-CAJ, recibido el 13 de agosto de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[3], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[4], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[5] (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR[6], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[7] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN
3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros.
A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
3.3 En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de SUNAFIL, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.
3.4 Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
[Continúa…]
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[1] Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Investigación de Accidentes de Trabajo/Incidentes Peligrosos (sub materia: incumplimiento en materia de SST que cause la muerte o invalidez permanente total o parcial).
[2] Notificada a la inspeccionada el 22 de julio de 2021. Ver fojas 424 de expediente sancionador
[3] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
[4] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”
[5] «Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
[6] “Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL
Artículo 15.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”
[7] “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
