Fundamentos destacados.- Décimo Sexto. Que, en consecuencia, se advierte que esta Corte Suprema, a través de sus Salas Especializadas, ha tomado posición y criterio uniforme en reiteradas ejecutorias supremas, señalando que la bonificación especial por preparación de clases y evaluación se calcula en base a la remuneración total o íntegra; por lo que resulta un criterio judicial válido de aplicación y observancia obligatoria para la resolución de demandas sobre la citada materia en cualquier instancia y proceso judicial, pues ello conlleva a generar estabilidad jurídica frente a la resolución de este tipo de casos, además de cumplir con uno de los fines del recurso de casación consagrado en el artículo 384° del Código Procesal Civil, que es la uniformidad de la jurisprudencia nacional por la Corte Suprema de Justicia de la República.
Décimo Sétimo.- Que, asimismo, debe observarse la sentencia dictada por la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema, que al resolver la Acción Popular Nº 438-2007, y declarar fundada la demanda sostuvo que “el carácter transitorio de la norma reglamentaria contenida en el Decreto Supremo N° 051-91-PCM se ha desnaturalizado”, concluyendo que la Ley del Profesorado – Ley N° 240 29 prevalece por tratarse de la norma de mayor jerarquía; por lo que este criterio debe ser de observancia obligatoria para todas las instancias judiciales, en razón a los efectos erga omnes de la sentencia de acción popular, similares a los efectos de una sentencia de inconstitucionalidad.
Décimo Octavo.- Que, por lo tanto, según los antecedentes jurisprudenciales reseñados en los considerandos precedentes, se concluye que es criterio de esta Suprema Corte que la base de cálculo de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación es la remuneración total o íntegra y no la remuneración total permanente, al emanar dicho beneficio del artículo 48° de la Ley N ° 24029 modificado por la Ley N° 25212 y reiterado en el artículo 210° de su Reglamento aprobado mediante Decreto Supremo N° 019-90-ED.
Sumilla: La base de cálculo de la Bonificación Especial Mensual por Preparación de Clases y Evaluación, se debe efectuar teniendo en cuenta la remuneración total o íntegra, de conformidad con el artículo 48° de la Ley N° 24029, modificado por el artículo 1° de la Ley N° 25212, y no la remuneración total permanente que señala el artículo 10° del Decreto Supremo N° 051-91-PCM.
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA
PRIMERA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL TRANSITORIA
CASACIÓN 10115-2016, HUAURA
Lima, dieciséis de mayo de dos mil dieciocho.-
LA PRIMERA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL TRANSITORIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA.-
VISTA; La causa número diez mil ciento quince – dos mil dieciséis – Huaura, en audiencia pública de la fecha, y luego de verificada la votación con arreglo a Ley, emite la siguiente sentencia.
MATERIA DEL RECURSO:
Se trata del recurso de casación interpuesto por la demandante Esperanza Espada Mayo, de fecha doce de mayo de dos mil dieciséis, corriente de folios 306 a 311, contra la sentencia de vista de fecha siete de abril de dos mil dieciséis, de folios 282 a 294, que confirma la sentencia apelada de fecha veintiocho de mayo de dos mil quince que declara fundada en parte la demanda; en el proceso contencioso administrativo seguido con la entidad demandada Gobierno Regional de Lima y otro, sobre reajuste de la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación.
CAUSAL DEL RECURSO:
Por resolución de fecha trece de enero de dos mil diecisiete, que corre de folios 35 a 38 del cuaderno de casación, se declaró procedente el recurso de casación por la causal de: infracción del artículo 48° de la Ley N° 24029, modificado por el artículo 1° de la Ley N° 25212.
CONSIDERANDO:
Primero.- El recurso de casación tiene por fines la adecuada aplicación del derecho objetivo al caso concreto y la uniformidad de la jurisprudencia nacional por la Corte Suprema de Justicia de la República, conforme se señala en el texto del artículo 384 del Código Procesal Civil, vigente a la fecha de la interposición del recurso.
Segundo.- La infracción de las normas legales es la afectación de las normas jurídicas en la que incurre la Sala Superior al emitir una resolución final, originando con ello que la parte que se considere afectada por la misma pueda interponer el respectivo recurso de casación. Respecto de los alcances del concepto de infracción de las normas, quedan subsumidos en el mismo, las afectaciones que anteriormente contemplaba el Código Procesal Civil en su antiguo artículo 386, relativas a interpretación errónea, aplicación indebida e inaplicación de una norma de derecho material, pero además incluyen otro tipo de normas como son las de carácter adjetivo.
Tercero.- Objeto de la pretensión.- Que mediante escrito de fecha 08 de julio de 2013, que corre de folios 97 a 104 la demandante Esperanza Espada Mayo solicitó la nulidad total de la Resolución Directoral UGEL 09 N° 002333 de fecha 20 de abril de 2012 y la nulidad de la Resolución Directoral Regional N° 000304-2013 de fecha 18 de febrero de 2013, así mismo solicitó que la entidad demandada cumpla con emitir resolución otorgándole la bonificación especial por preparación de clases y evaluación, equivalente al 30% de la remuneración total íntegra, dispuesta por la ley del profesorado, efectuando el reintegro al monto que percibe en su pensión con retroactividad al mes de mayo de 1990. Y que se le reconozca los respectivos intereses legales.
Cuarto.- Fundamentos de las sentencias de mérito.- El A quo, a través de la sentencia de fecha 28 de mayo de 2015 de folios 219 a 227, declaró fundada en parte la demanda, en consecuencia declaró nulas la Resolución Directoral UGEL 09 N° 002333 de fecha 20 de abril de 2012 y la Resolución Directoral Regional N° 000304-2013 de fecha 18 de febrero de 2013, y otorgó a la demandante el derecho a percibir la bonificación especial por preparación de clases y evaluación en base al 30% de su remuneración total, por el periodo desde el 21 de mayo de 1990 (fecha en que entró en vigencia la ley) hasta el 31 de abril de 1991 (un día antes de su fecha de cese). Ordenó a la entidad demandada pague a la demandante la bonificación especial por preparación de clases y evaluación, en base al 30% de su remuneración total, por el periodo desde el 21 de mayo de 1990 (fecha en que entró en vigencia la ley) hasta el 31 de abril de 1991 (un día antes de su fecha de cese), con educción de lo ya percibido e intereses legales. Declaró infundada la demanda respecto al pago de la bonificación por preparación de clases y evaluación por el periodo de mayo de 1991 a febrero de 2013. Al respecto, el juez de primera instancia sustenta su fallo argumentando que, un docente al cesar deja de realizar las funciones propias de un profesor de aula que se encuentra en actividad, por tanto ya no dicta clases ni evalúa, por tanto, a criterio del A Quo, solo le correspondería recibir a la demandante la bonificación especial por preparación de clases y evaluación hasta un día antes de la fecha de cese.
Quinto.- Por su parte, la Sala Superior mediante sentencia de vista obrante de folios 282 a 294, de fecha 07 de abril de 2016, confirmó la sentencia apelada que declaró fundada en parte la demanda. Al respecto, el Ad Quem argumenta que la percepción de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación solo alcanza a los docentes en actividad y no a los docentes que ya han cesado como es el caso de la demandante.
Sexto.- Delimitación de la controversia.- Que, en atención a lo precedentemente expuesto y en concordancia con la causal por la cual fue admitido el recurso de casación interpuesto, se aprecia que la controversia en el presente caso y en sede casatoria gira alrededor de determinar si las sentencias de mérito han sido expedidas vulnerando la norma material contenida en el artículo 48° de la Ley N° 24029 modificada por la Ley N° 25212, al desestimar en parte la demanda bajo el argumento que, respecto a la bonificación especial por preparación de clases y evaluación solo corresponde ser percibida por los docentes en actividad.
Sétimo.- Análisis de la controversia.- Que, respecto a la bonificación especial por preparación de clases y evaluación, debe considerarse que dicho beneficio, cuyo nuevo cálculo o reajuste se solicita, tiene origen reconocido en el primer y segundo párrafos del artículo 48° de la Ley N° 24029 – Ley del Profesorado, modificada por Ley Nº 25212; debiéndose precisar que en atención a la pretensión contenida en la demanda, en el caso de autos no es objeto de controversia determinar si a la parte accionante le asiste o no el derecho a percibir la mencionada bonificación dada su condición de docente cesante, ya que esta se encuentra percibiéndola a la fecha, como se aprecia de su boleta de pago obrante a folios 151, correspondiendo únicamente establecer si el monto otorgado por tal concepto se encuentra calculado de acuerdo a ley; consecuentemente, esta Sala Suprema se circunscribe a expresar pronunciamiento por la causal material por la que fue declarado procedente el presente recurso y que versa sobre la forma de cálculo de dicha bonificación, con la finalidad de no afectar el principio de congruencia procesal, toda vez que, la parte demandante viene solicitando que se le otorgue la bonificación especial por preparación de clases y evaluación en base a la remuneración total o íntegra, de conformidad con el artículo 48° de la Ley N° 24029 – Ley del Profesorado, modificad a por Ley Nº 25212; y no en base a la remuneración total permanente, tal como lo establece el artículo 10° del Decreto Supremo N° 051-91-PCM.
Octavo.- Que, el Decreto Supremo N° 051-91-PCM fue expedido al amparo de la atribución presidencial prevista en el inciso 20) del artículo 211° de la Constitución Política del Estado de 1979, que facultó al Ejecutivo dictar medidas extraordinarias siempre que tengan como sustento normar situaciones imprevisibles y urgentes cuyos efectos o riesgo inminente se extiendan o constituyan un peligro para la economía nacional o las finanzas públicas. A pesar que la mencionada Constitución no le otorgó a estos Decretos Supremos fuerza de Ley, parte de la doctrina le atribuyó este efecto, pero en el entendido de que se trataban de Decretos Supremos Extraordinarios con vigencia temporal.
Noveno.- Que, en efecto, de considerarse los citados decretos supremos como decreto de urgencia por su naturaleza extraordinaria, estos devienen en temporales; sin embargo, dicha exigencia no ha sido observada respecto al Decreto Supremo N° 051-91-PCM, publicado en el Diario El Peruano el 06 de marzo de 1991, a pesar de que esta norma fue expedida por la necesidad de “dictar las normas reglamentarias transitorias orientadas a establecer los niveles remunerativos de los trabajadores al servicio del Estado en el marco del Proceso de Homologación, Carrera Pública y Sistema Único de Remuneraciones y Bonificaciones”, según se desprende de su parte considerativa y de su artículo 1°;por lo que se ha desnaturalizado su carácter extraordinario y temporal, y con ello su fuerza de ley, lo que implica que el citado Decreto Supremo N° 051-91-PCM es una norma reglamentaria y general que no puede afectar los derechos reconocidos en la Ley N° 24029 – Ley del Profesorado, modificada por la Ley N° 25212.
Décimo.- Que, a mayor abundamiento, debe tenerse en cuenta, que el Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el Expediente N° 00007- 2009-AI/TC, sobre el control de constitucionalidad ejercido a diferentes artículos del Decreto de Urgencia N° 026-2009, estableció que los Decretos de Urgencia dictados bajo las exigencias previstas en el inciso 19) del artículo 118° de la Constitución Política de 1993, debían responder a determinados criterios o exigencias de validez, como la excepcionalidad, la necesidad, la transitoriedad, la generalidad y la conexidad, concluyendo en su fundamento jurídico 11 que el otorgamiento de beneficios previstos por Ley, no pueden modificarse a través de un decreto de urgencia, pues ello resulta inconstitucional.
Décimo Primero.- Que, por lo tanto, teniendo en cuenta que los decretos supremos dictados al amparo del inciso 20) del artículo 211° de la Constitución Política de 1979, constituyen el antecedente de los decretos de urgencia dictados al amparo del inciso 19) del artículo 118° de la Constitución Política de 1993; entonces la conclusión arribada en la mencionada sentencia del Tribunal Constitucional resulta aplicable al caso de autos; por lo que el artículo 10° del Decreto Supremo N° 051-91-P CM no puede modificar los beneficios contenidos en el primer y segundo párrafos del artículo 48° de la Ley N° 24029, pues el citado Decreto Supremo, al haberse extendido en el tiempo, no ha cumplido el presupuesto habilitante de su carácter extraordinario y temporal que le otorga fuerza de ley.
Décimo Segundo.- Que, por lo tanto, el Decreto Supremo N° 051-91-PC M no tiene fuerza de ley al haber incumplido el carácter extraordinario y temporal que precisamente le otorgaban dicha fuerza. Por lo que el artículo 10° del Decreto Supremo N° 051-91-PCM no puede modificar válidamente el artículo 48° de la Ley del Profesorado, al tratarse de una norma reglamentaria de inferior jerarquía.
Décimo Tercero.- Que, por lo demás, y abundando en razones, resulta aplicable a este caso el principio de especialidad, según el cual una norma especial prima sobre una norma general, es decir, orienta a que en la solución de un conflicto corresponde aplicar la norma que regula de modo específico el supuesto de hecho generador del derecho correspondiente. En el caso de autos, el Decreto Supremo N° 051-91-PCM es una norma de ámbito general que está destinada a regular los niveles remunerativos de todos los servidores del Estado, mientras que la Ley del Profesorado N° 24029, modificada por la Ley N° 25212, y reglamenta da por el Decreto Supremo N° 019-90-ED, es una norma que regula de manera especial los derechos y deberes de un sector determinado de la administración, como son los profesores de la carrera pública; en este sentido, es evidente que la bonificación por preparación de clases materia de la demanda, al tratarse de un bonificación que es exclusivamente percibida por los docentes, la normatividad legal que resulta aplicable por razón de especialidad es la Ley N° 24029 y su modificatoria la Ley N° 25212, así como su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 19-90-ED, y no el Decreto Supremo N° 051-91-PCM.
Décimo Cuarto.- Que, en similar sentido se ha pronunciado el Tribunal del Servicio Civil en la Resolución N° 2836-2010-SERVIR -TSC-Primera Sala recaída en el expediente N° 5643-2010-SERVIR/TSC de l 14 de diciembre de 2010, al señalar lo siguiente:
(…) esta Sala considera que en atención al principio de especialidad, entendido como ‘la preferencia aplicativa de la norma reguladora de una especie de cierto género sobre la norma reguladora de tal género en su totalidad’, debe preferirse la norma contenida en el artículo 48 de la Ley N° 24029; lo que determina que, para el cálculo de la Bonificación Especial Mensual por Preparación de Clases y Evaluación, se aplique la remuneración mensual total que el docente perciba y no la remuneración total permanente a la que hace referencia el artículo 9° del Decreto Supremo 051-91-PCM.
Décimo Quinto.- Existencia de doctrina jurisprudencial sobre el tema.-La Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema, en la sentencia dictada en la Casación N° 1567-2002-La Libertad, ha señala que:
la Ley del Profesorado N° 24029, ha sido expedida observando el proceso de formación de la Ley previsto en la Constitución Política del Estado, de allí que entre ésta y el Decreto Supremo N° 051-91-PCM, exista una diferencia de origen y vigencia, no obstante tener ambas normas la misma naturaleza,
Concluyendo que “en aplicación del principio de especialidad, resulta aplicable la Ley del Profesorado y su Reglamento y no el referido Decreto Supremo”. Asimismo, la Segunda Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema, por sentencia de fecha 1 de julio de 2009, recaída en la Casación N° 435-2008-Arequipa, ha considerado pertinente ponderar la aplicación del artículo 48° de la Ley 24029, sobre el artículo 10° del Decreto Supremo N° 051-91-PCM, señalando que “(…) la norma que debe aplicarse al caso de autos es el artículo 48° de la Ley N° 24029 y no el artículo 10° del Decreto Supremo N° 051-91-PCM”. En ese mismo sentido, la Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema, en la Casación N° 9887-2009-PUNO de fecha 15 de diciembre de 2011, ha señalado que:
la bonificación especial por preparación especial de clases y evaluación debe ser calculada tomando como base la remuneración total, conforme lo dispone el artículo 48° de la Ley N° 24 029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley N° 25212, concordante con el artículo 210° del Decreto Supremo N° 019-90-ED (Reglamento de la Ley del Profesorado), y no sobre la base de la remuneración total permanente como lo señala el artículo 10° del Decreto Supremo N° 051-91-PCM.
Asimismo, esta Sala Suprema, mediante la sentencia de fecha 15 de diciembre de 2011, recaída en la Casación N° 9890-2009- PUNO, ha establecido respecto a la forma de cálculo de la bonificación por preparación de clases y evaluación que:
al tratarse de un bonificación que es exclusivamente percibida por los servidores comprendidos en la Ley del Profesorado, la normatividad legal que le resulta aplicable por razón de especialidad es la Ley N° 24029 y su modificatoria la Ley N° 25212, así como su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 19-90-ED, y no así el Decreto Supremo N° 051-91- PCM.
Finalmente, mediante las Consultas recaídas en los Expedientes N° 2026-2010-PUNO y N° 2442-2010-PUNO del 24 de septiembre de 2010, esta Sala Suprema ha preferido aplicar la norma especial, esto es, la Ley N° 24029, en lugar de la norma general, es decir, en lugar del Decreto Supremo N° 051-91-PCM.
Décimo Sexto.- Que, en consecuencia, se advierte que esta Corte Suprema, a través de sus Salas Especializadas, ha tomado posición y criterio uniforme en reiteradas ejecutorias supremas, señalando que la bonificación especial por preparación de clases y evaluación se calcula en base a la remuneración total o íntegra; por lo que resulta un criterio judicial válido de aplicación y observancia obligatoria para la resolución de demandas sobre la citada materia en cualquier instancia y proceso judicial, pues ello conlleva a generar estabilidad jurídica frente a la resolución de este tipo de casos, además de cumplir con uno de los fines del recurso de casación consagrado en el artículo 384° del Código Procesal Civil, que es la uniformidad de la jurisprudencia nacional por la Corte Suprema de Justicia de la República.
Décimo Sétimo.– Que, asimismo, debe observarse la sentencia dictada por la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema, que al resolver la Acción Popular Nº 438-2007, y declarar fundada la demanda sostuvo que “el carácter transitorio de la norma reglamentaria contenida en el Decreto Supremo N° 051-91-PCM se ha desnaturalizado”, concluyendo que la Ley del Profesorado – Ley N° 240 29 prevalece por tratarse de la norma de mayor jerarquía; por lo que este criterio debe ser de observancia obligatoria para todas las instancias judiciales, en razón a los efectos erga omnes de la sentencia de acción popular, similares a los efectos de una sentencia de inconstitucionalidad.
[Continúa…]
