Régimen sancionador de las empresas municipales: ¿Ley Servir o régimen 728? [Resolución 000402-2022-Servir/TSC]

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A través de la Resolución 000402-2022-Servir/TSC-Segunda Sala aclaró que, si el régimen laboral aplicable a los trabajadores de las empresas del Estado es el previsto en el Decreto Legislativo Nº 728, cuyo Texto Único Ordenado fue aprobado con el Decreto Supremo Nº 003-97-TR, en adelante el TUO, la regla general será que se aplique en materia disciplinaria todas aquellas reglas sustantivas y procedimentales contenidas en dicha norma o su reglamento.

La impugnante, en su condición de técnico administrativo IV, fue suspendida pues habría efectuado el abandono de su puesto de trabajo poniendo en riesgo la recaudación de los
ingresos de la entidad dejando a un colaborador que se encontraba de licencia.

La servidora indicó que se vulneró el principio del debido procedimiento.

El Tribunal al analizar el caso señaló que la entidad le imputó a la servidora diversas faltas del reglamento interno, así como la presunta comisión de la falta administrativa prevista en el literal n) del artículo 85 de la Ley 30057.

Sin embargo, a la impugnante le correspondía que se le atribuyan las faltas previstas en el artículo 25 del TUO del Decreto Legislativo  728, por lo que es posible apreciar que se ha vulnerado el principio de tipicidad, y por lo tanto del debido procedimiento administrativo.

De esta manera se declaró nula la sanción y se dispuso retrotraer el procedimiento administrativo al momento de la precalificación de la falta a cargo de la secretaría técnica.


Fundamentos destacados: 40. De modo tal que, si el régimen laboral aplicable a los trabajadores de las empresas del Estado es el previsto en el Decreto Legislativo Nº 728, cuyo Texto Único Ordenado fue aprobado con el Decreto Supremo Nº 003-97-TR, en adelante el TUO, la regla general será que se aplique en materia disciplinaria todas aquellas reglas sustantivas y procedimentales contenidas en dicha norma o su reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 001-96-TR, lo que incluye el contenido de su artículo 25º, sobre las faltas, y los artículos 30º y 31º, sobre el procedimiento para el despido; y solo en lo no previsto se aplicará la Ley Nº 30057.

41. Ahora, si bien es cierto que se deben aplicar las reglas del régimen disciplinario del Decreto Legislativo Nº 728, téngase presente que aquellas disposiciones configuran presupuestos mínimos para garantizar los derechos de los trabajadores, razón por la cual, la Entidad está en la posibilidad de regular un procedimiento que sea más beneficioso para los intereses de ellos. Así, lo ha entendido también SERVIR, al indicar en el Informe Técnico Nº 1010-2015-SERVIR/GPGSC, que: “las normas específicas que regulen el régimen disciplinario de los trabajadores de las empresas del Estado deben contener como mínimo las garantías previstas en el TUO del Decreto Legislativo Nº 728, y las desarrolladas en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, pudiendo dichas organizaciones establecer medidas adicionales que garanticen el respeto por el debido proceso y derecho de defensa (por ejemplo, prever comisiones)”.

42. Por otra parte, la supletoriedad solo será posible cuando las normas aplicables no afecten la naturaleza normativa de la norma a suplir, esto es, que la norma supletoria no afecte el ordenamiento de la norma a suplir, debiendo ser congruente con sus principios y las bases de sus disposiciones.


RESOLUCIÓN Nº 000402-2022-SERVIR/TSC-Segunda Sala

EXPEDIENTE: 4614-2021-SERVIR/TSC
IMPUGNANTE: EDMAN EDELMIRA RIOS AYALA
ENTIDAD: EMPRESA MUNICIPAL DE MERCADOS
RÉGIMEN: DECRETO LEGISLATIVO Nº 728
MATERIA: RÉGIMEN DISCIPLINARIO
SUSPENSIÓN POR TREINTA (30) DÍAS SIN GOCE DE REMUNERACIONES

Sumilla: Se declara la NULIDAD de la Resolución Nº 001-SGT-EMMSA-2021, del 18 de enero de 2021, y de la Resolución de Órgano Sancionador Nº 001-2021-PAD-SGRHEMMSA, del 31 de agosto de 2021, emitidas por la Subgerencia de Tesorería y la Sub Gerencia de Recursos Humanos de la Empresa Municipal de Mercados; respectivamente; al haberse vulnerado el principio de tipicidad y legalidad, y el debido procedimiento administrativo, en el extremo referido a la señora EDMAN EDELMIRA RIOS AYALA.

Lima, 18 de febrero de 2022

ANTECEDENTES

1. Mediante Resolución Nº 001-SGT-EMMSA-2021, del 18 de enero de 2021, la Subgerencia de Tesorería de la Empresa Municipal de Mercados, en adelante la Entidad, dispuso el inicio de procedimiento administrativo disciplinario, entre otros, contra la señora EDMAN EDELMIRA RIOS AYALA, en adelante la impugnante, en su condición de Técnico Administrativo IV, por presuntamente haber efectuado el abandono de su puesto de trabajo, poniendo en riesgo la recaudación de los ingresos de la Entidad, dejando a un colaborador que se encontraba de licencia.

En tal sentido, a la impugnante se le imputó el incumplimiento de lo previsto en los literales a) y n) del artículo 25º, el artículo 32º, el literal a) del artículo 34º, el artículo 68º, y el literal a) del artículo 74º del Reglamento Interno de Trabajo de la Entidad, incurriendo en la comisión de la falta administrativa prevista en el literal n) del artículo 85º de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil[1].

2. Teniendo en cuenta el informe emitido por el órgano instructor del procedimiento, mediante Resolución de Órgano Sancionador Nº 001-2021-PAD-SGRH-EMMSA, del 31 de agosto de 2021[2], la Sub Gerencia de Recursos Humanos de la Entidad impuso la medida disciplinaria de suspensión por treinta (30) días sin goce de remuneraciones a la impugnante, al determinarse su responsabilidad por los hechos atribuidos en el acto de inicio; ante el incumplimiento de lo previsto en los literales a) y n) del artículo 25º, el artículo 32º, el literal a) del artículo 34º, el artículo 68º, y el literal a) del artículo 74º del Reglamento Interno de Trabajo de la Entidad, incurriendo en la comisión de la falta administrativa prevista en el literal n) del artículo 85º de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil.

TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN

3. Al no encontrarse conforme con la sanción impuesta, el 20 de septiembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Órgano Sancionador Nº 001-2021-PAD-SGRH-EMMSA, señalando, esencialmente, la vulneración al debido procedimiento.

4. Con Oficio Nº 008-2021-EMMSA-GAF-SGRH, la Sub Gerencia de Recursos Humanos de la Entidad remitió al Tribunal del Servicio Civil, en adelante el Tribunal, el recurso de apelación presentado por la impugnante, así como los antecedentes que dieron origen al acto impugnado.

ANÁLISIS

De la competencia del Tribunal del Servicio Civil

5. De conformidad con el artículo 17º del Decreto Legislativo Nº 1023[3], modificado por la Centésima Tercera Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 29951 – Ley del  Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013[4], el Tribunal tiene por función la resolución de controversias individuales que se susciten al interior del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, en las materias: acceso al servicio civil, evaluación y progresión en la carrera, régimen disciplinario y terminación de la relación de trabajo; siendo la última instancia administrativa.

6. Asimismo, conforme a lo señalado en el fundamento jurídico 23 de la Resolución de Sala Plena Nº 001-2010-SERVIR/TSC[5], precedente de observancia obligatoria sobre competencia temporal, el Tribunal es competente para conocer en segunda y última instancia administrativa los recursos de apelación que sean presentados ante las entidades a partir del 15 de enero de 2010, siempre y cuando, versen sobre las materias establecidas descritas en el numeral anterior.

7. Posteriormente, en el caso de las entidades del ámbito regional y local, el Tribunal asumió, inicialmente, competencia para conocer los recursos de apelación que correspondían sólo a la materia de régimen disciplinario, en virtud a lo establecido en el artículo 90º de la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil[6], y el artículo 95º de su reglamento general, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM[7]; para aquellos recursos de apelación interpuestos a partir del 1 de julio de 2016, conforme al comunicado emitido por la Presidencia Ejecutiva de SERVIR y publicado en el Diario Oficial “El Peruano”[8], en atención al acuerdo del Consejo Directivo del 16 de junio de 2016[9].

8. Sin embargo, es preciso indicar que a través del Comunicado de SERVIR publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el 29 de junio de 2019, en atención a un nuevo acuerdo de su Consejo Directivo[10], se hizo de público conocimiento la ampliación de competencias del Tribunal en el ámbito regional y local, correspondiéndole la atención de los recursos de apelación interpuestos a partir del lunes 1 de julio de 2019, derivados de actos administrativos emitidos por las entidades del ámbito regional y local, en lo que respecta al resto de materias: acceso al servicio civil, evaluación y progresión en la carrera, y terminación de la relación de trabajo; esto es, asumió la totalidad de su competencia a nivel nacional, tal como se puede apreciar en el siguiente cuadro:

9. Por tal razón, al ser el Tribunal el único órgano que resuelve la segunda y última instancia administrativa en vía de apelación en las materias de acceso al servicio civil, evaluación y progresión en la carrera, régimen disciplinario y terminación de la relación de trabajo en los tres (3) niveles de gobierno (Nacional, Regional y Local), con la resolución del presente caso asume dicha competencia, pudiendo ser sus resoluciones impugnadas solamente ante el Poder Judicial.

10. En ese sentido, considerando que es deber de todo órgano decisor, en cautela del debido procedimiento, resolver la controversia puesta a su conocimiento según el mérito de lo actuado; y, habiéndose procedido a la admisión del recurso de apelación y valoración de los documentos y actuaciones que obran en el expediente, corresponde en esta etapa efectuar el análisis jurídico del recurso de apelación.

De la observancia del debido procedimiento administrativo, el principio de legalidad y tipicidad

11. El numeral 3 del artículo 139º de la Constitución Política del Perú establece, como principio de la función jurisdiccional, la observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado que estos principios “(…) no sólo se limitan a las formalidades propias de un procedimiento judicial, sino que se extiende a los procedimientos administrativos sancionatorios. En efecto, el debido proceso está concebido como el cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de orden público que deben observarse en las instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. (…)”[11].

12. En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional manifiesta que “(…)el derecho reconocido en la referida disposición “(…) no sólo tiene una dimensión, por así decirlo, “judicial”, sino que se extiende también a sede “administrativa” y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, a «cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8º de la Convención Americana (…)”[12]

[Continúa…]

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[1] Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil
“Artículo 85º.- Faltas de carácter disciplinario
Son faltas de carácter disciplinario que, según su gravedad, pueden ser sancionadas con suspensión temporal o con destitución, previo proceso administrativo:
(…)
n) El incumplimiento injustificado del horario y la jornada de trabajo”.

[2] Notificada el 1 de septiembre de 2021.

[3] Decreto Legislativo Nº 1023 – Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, Rectora del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos
“Artículo 17º.- Tribunal del Servicio Civil
El Tribunal del Servicio Civil – el Tribunal, en lo sucesivo – es un órgano integrante de la Autoridad que tiene por función la resolución de controversias individuales que se susciten al interior del Sistema.
El Tribunal es un órgano con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
Conoce recursos de apelación en materia de:
a) Acceso al servicio civil;
b) Pago de retribuciones;
c) Evaluación y progresión en la carrera;
d) Régimen disciplinario; y,
e) Terminación de la relación de trabajo.
El Tribunal constituye última instancia administrativa. Sus resoluciones podrán ser impugnadas únicamente ante la Corte Superior a través de la acción contenciosa administrativa.
Por decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros, previa opinión favorable de la Autoridad, se aprobarán las normas de procedimiento del Tribunal”.

[4] Ley Nº 29951 – Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES
“CENTÉSIMA TERCERA.- Deróguese el literal b) del artículo 17 del Decreto Legislativo Nº 1023, Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, rectora del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos”.

[5] Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 17 de agosto de 2010.

[6] Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil
“Artículo 90º.- La suspensión y la destitución
La suspensión sin goce de remuneraciones se aplica hasta por un máximo de trescientos sesenta y cinco (365) días calendario previo procedimiento administrativo disciplinario. El número de días de suspensión es propuesto por el jefe inmediato y aprobado por el jefe de recursos humanos o quien haga sus veces, el cual puede modificar la sanción propuesta. La sanción se oficializa por resolución del jefe de recursos humanos o quien haga su veces. La apelación es resuelta por el Tribunal del Servicio Civil.
La destitución se aplica previo proceso administrativo disciplinario por el jefe de recursos humanos o quien haga sus veces. Es propuesta por el jefe de recursos humanos o quien haga sus veces y aprobada por el titular de la entidad pública, el cual puede modificar la sanción propuesta. Se oficializa por resolución del titular de la entidad pública. La apelación es resuelta por el Tribunal del Servicio Civil”.

[7] Reglamento General de la Ley Nº 30057, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM
“Artículo 95º.- Competencia para el ejercicio de la potestad disciplinaria en segunda instancia
De conformidad con el artículo 17 del Decreto Legislativo Nº 1023, que crea la Autoridad del Servicio Civil, rectora del sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, la autoridad competente para conocer y resolver el recurso de apelación en materia disciplinaria es el Tribunal del Servicio Civil, con excepción del recurso de apelación contra la sanción de amonestación escrita, que es conocida por el jefe de recursos humanos, según el artículo 89 de la Ley.
La resolución de dicho tribunal pronunciándose sobre el recurso de apelación agota la vía administrativa”.

[8] El 1 de julio de 2016.

[9] Decreto Legislativo Nº 1023 – Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, Rectora del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos
“Artículo 16º.- Funciones y atribuciones del Consejo Directivo
Son funciones y atribuciones del Consejo Directivo:
a) Expedir normas a través de Resoluciones y Directivas de carácter general;
b) Aprobar la política general de la institución;
c) Aprobar la organización interna de la Autoridad, dentro de los límites que señala la ley y el Reglamento de Organización y Funciones;
d) Emitir interpretaciones y opiniones vinculantes en las materias comprendidas en el ámbito del sistema;
e) Nombrar y remover al gerente de la entidad y aprobar los nombramientos y remociones de los demás cargos directivos;
f) Nombrar, previo concurso público, aceptar la renuncia y remover a los vocales del Tribunal del Servicio Civil;
g) Aprobar la creación de Salas del Tribunal del Servicio Civil;
h) Proponer el Texto Único de Procedimientos Administrativos;
i) Supervisar la correcta ejecución técnica, administrativa, presupuestal y financiera de la institución;
j) Disponer la intervención de las Oficinas de Recursos Humanos de las entidades públicas; y
k) Las demás que se señalen en el Reglamento y otras normas de desarrollo del Sistema”.

[10] Decreto Legislativo Nº 1023 – Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, Rectora del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, modificado por el Decreto Legislativo Nº 1450
“Artículo 16.- Funciones y atribuciones del Consejo Directivo
Son funciones y atribuciones del Consejo Directivo:
a) Expedir normas a través de Resoluciones y Directivas de carácter general y/o de alcance nacional;
b) Aprobar las normas de desarrollo del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos;
c) Aprobar la política general de SERVIR;
d) Aprobar el Presupuesto Institucional, los Estados Financieros, el Balance General, el Plan Estratégico Institucional y el Plan Operativo Institucional;
e) Aprobar la organización interna de SERVIR, el funcionamiento del Consejo Directivo y el desarrollo de las funciones de las gerencias y de órganos que se requieran para el ejercicio de sus funciones, dentro de los límites que señala la ley y el Reglamento de Organización y Funciones;
f) Emitir interpretaciones y opiniones vinculantes en las materias comprendidas en el ámbito del sistema;
g) Designar y remover, a propuesta del Presidente Ejecutivo de SERVIR, al Gerente General de SERVIR, en los términos que apruebe el Consejo, y aprobar las incorporaciones por concurso público y desvinculaciones de los demás Gerentes, Directores y Jefes;
h) Aprobar la designación, previo concurso público, aceptar la renuncia y aprobar la remoción de los vocales del Tribunal del Servicio Civil;
i) Aprobar la creación de Salas del Tribunal del Servicio Civil;
j) Proponer el Texto Único de Procedimientos Administrativos;
k) Supervisar la correcta ejecución técnica, administrativa, presupuestal y financiera de la institución;
l) Disponer la intervención de las Oficinas de Recursos Humanos de las entidades públicas; y,
m) Las demás que se señalen en el Reglamento y otras normas de desarrollo del Sistema”.

[11] Fundamento 2º de la Sentencia emitida en el Expediente Nº 02678-2004-AA/TC.

[12] Fundamento 3º de la sentencia emitida en el Expediente Nº 2659-2003-AA/TC.

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