¿Cuál es el régimen aplicable a las propuestas de Reajuste Integral de Zonificación tras la entrada en vigencia de la Ley de Desarrollo Urbano Sostenible y su primer reglamento?

En mi anterior publicación[1] resolví la cuestión referida a cuál es el régimen normativo aplicable a las solicitudes de modificación específica de zonificación planteadas por los administrados tras la entrada en vigencia del Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Planificación Urbana del Desarrollo Urbano Sostenible, aprobado por Decreto Supremo 012-2022-VIVIENDA (en adelante, el Reglamento)[2]; ello a propósito de una consulta formulada por la Municipalidad Metropolitana de Lima en relación a la Ordenanza 2086-MML, que venía regulando el procedimiento administrativo aplicable a estas peticiones hasta antes de la entrada en vigencia de la Ley 31313, Ley de Desarrollo Urbano Sostenible (en adelante, Ley DUS) y su reglamento, momento a partir del cual colisiona con esta nueva regulación (antinomia normativa).

La conclusión arribada fue que, como regla genérica, las solicitudes de cambio de zonificación se rigen por la nueva regulación dispuesta por la Ley DUS y su reglamento; y excepcionalmente, por la referida ordenanza municipal solo en cuanto a los procedimientos iniciados con anterioridad a la entrada en vigencia del citado reglamento hasta su culminación, de conformidad con la primera disposición complementaria transitoria de este dispositivo. Así, la vigencia de esta ordenanza no se mantiene por los supuestos previstos en la única disposición complementaria transitoria de la Ley DUS, ya que la circunscripción de Lima Metropolitana ya cuenta con un instrumento de planificación urbana aprobado y denominado Plan de Desarrollo Metropolitano de Lima con horizonte al 2040, aprobado por Ordenanza 2499-MML.

Ahora el Instituto Metropolitano de Planificación de la Municipalidad Metropolitana de Lima ha vuelto a formular una consulta de similar tenor, consistente en si las propuestas de Reajuste Integral de Zonificación (en adelante, RIZ) están bajo el alcance de la Ley DUS y su reglamento en lo referido a la modificación de zonificación. La pregunta adquiere cierta variante, porque cualitativamente los RIZ son diferentes de las simples peticiones formuladas por los administrados para el cambio específico de zonificación. De acuerdo al artículo 20 de la Ordenanza 1862-MML, modificado por la Ordenanza 2288-MML, que regula el proceso de planificación de desarrollo territorial-urbano del área metropolitana de Lima, el RIZ es el instrumento que proponen las municipalidades distritales con la finalidad de realizar cambios en la zonificación de un área específica, adecuándola a la actual realidad urbanística, constructiva y funcional de la ciudad metropolitana, para lo cual sí se realiza un análisis integral y una exhibición pública previa a su aprobación, lo que lleva a concluir a primera impresión que la ordenanza en cuestión sigue rigiendo a las propuestas de RIZ, pues no resultaría incompatible con la nueva regulación nacional. Sin embargo, ello no es del todo cierto por las razones que paso a exponer.

Hay que recordar que la Ley DUS regula hasta tres regímenes de cambio de zonificación con el propósito de garantizar que la asignación de este instrumento conforme a la tipología desarrollada en la citada ley, se efectúe desde un enfoque territorial, es decir, con una visión de ciudad, y no en función de los intereses particulares de los administrados:

A. El primero es el denominado régimen general, que se encuentra regulado en el primer párrafo del artículo 37, en virtud del cual la zonificación no puede modificarse salvo en el marco de la actualización de los Planes de Desarrollo Urbano conforme a la periodicidad y procedimientos que se establecen en el Reglamento de la ley. La periodicidad de actualización deberá ser como mínimo de una vez al año, siempre considerando el análisis integral del ámbito de los Planes de Desarrollo Urbano.

A este respecto, el artículo 123 del Reglamento de la Ley DUS, señala que las propuestas de modificación de zonificación pueden provenir de los propietarios de los predios, los promotores inmobiliarios, el Gobierno Nacional o ser formuladas de oficio por la Municipalidad Provincial o Distrital en cuya jurisdicción se encuentren ubicados los predios; y el artículo 124 del mismo reglamento regula el proceso de modificación de la zonificación.

B. El segundo es el denominado régimen excepcional, también regulado en el artículo 37, segundo párrafo. Esta disposición permite que las municipalidades provinciales puedan aprobar excepcionalmente cambios de zonificación específicos o asignar zonificación con el objetivo de promover el desarrollo concreto y formal de proyectos de interés social y comunitario en el ámbito de su jurisdicción, siempre que cumplan con el criterio de análisis integral que aprueba el reglamento de la presente ley.

En esa línea, el Reglamento de la Ley DUS señala en el párrafo 122.2 que la modificación específica de la zonificación, solo puede realizarse en los siguientes casos y siempre que cumpla con el criterio de análisis integral: (i) Proyectos de inversión declarados de carácter nacional, alcance nacional, interés nacional o de gran envergadura, y (ii) Proyectos de interés social y comunitario, tales como el desarrollo de Viviendas de Interés Social, Equipamiento Urbano, y/o proyectos referidos a la mitigación del riesgo; y señala en su artículo 125 el proceso de modificación de zonificación específico.

C. Por último, el tercero es el régimen temporal regulado en la única disposición complementaria transitoria, que faculta a las municipalidades provinciales durante los primeros dos (2) años de vigencia de la ley, a iniciar procedimientos de cambios específicos de zonificación en los casos en que no cuente con plan de desarrollo urbano, este se encuentre desactualizado o en proceso de actualización. Este régimen estará vigente hasta el 26 de julio del presente año.

D. Adicionalmente a lo anterior, es necesario mencionar que la primera disposición complementaria transitoria del Reglamento de la Ley DUS dispone que las modificaciones de zonificación que se encuentren en trámite a la fecha de la publicación del citado reglamento (05 de octubre de 2022) seguirán con el mismo proceso hasta su culminación; de lo que se infiere que se está frente a un caso de ultraactividad de la ley.

Ahora aplicaré este marco normativo al caso en cuestión.

Como lo mencioné inicialmente, el RIZ está contemplado en el artículo 20 de la Ordenanza 1862-MML, modificado por la Ordenanza 2288-MML, que regula el proceso de planificación de desarrollo territorial-urbano del área metropolitana de Lima. Del análisis de este dispositivo, se advierte que el procedimiento por el cual se sustancia el RIZ es incompatible con la nueva regulación de la zonificación –en concreto, las solicitudes que proponen cambios específicos– establecida en la Ley DUS, en virtud de la cual la modificación de este instrumento de gestión urbana se debe realizar en el marco del proceso de actualización de los planes de desarrollo urbano y siguiendo el procedimiento establecido en el Reglamento mencionado. Así, lo que se busca con esta nueva regulación es garantizar que la asignación tipológica de zonificación se efectúe desde un enfoque territorial (literal b, inciso 4.3, artículo 4 de la Ley DUS), es decir, con una visión de ciudad y partiendo del entendimiento ecológico, social, productivo, económico, lingüístico y cultural, y no en función de un lote, una manzana o un sector.

Los criterios sobre los que difieren ambas normas son los siguientes:

a. Oportunidad del cambio de zonificación.

b. Contenido del análisis integral.

c. Efectividad de la participación ciudadana.

Para explicar con claridad la incompatibilidad advertida, contrasto las normas concernidas en el siguiente cuadro:

Tabla de elaboración propia en base a la normativa contrastada

Por tanto, al resultar el RIZ incompatible con la metodología establecida en la Ley DUS y su reglamento, la Ordenanza 1862-MML habría quedado derogada tácitamente, por lo que todas las propuestas de RIZ presentadas a partir de la entrada en vigencia del mencionado reglamento, tendrían que gestionarse conforme a la nueva normativa nacional que regula el régimen excepcional (segundo párrafo del artículo 37 de la Ley DUS y  artículo 125 de su Reglamento), en tanto se encuentren en alguno de los supuestos de hecho que estas normas exijan para tal fin, no siendo aplicable, por tanto, la ordenanza municipal que regulaba el trámite del RIZ. En ese sentido, se tienen las siguientes conclusiones:

• Para que las propuestas de RIZ, tanto las formuladas por las municipalidades distritales como por los administrados, sean sustanciadas mediante el régimen excepcional, es necesario que las mismas estén técnicamente justificadas en el objetivo de promover el desarrollo concreto y formal de proyectos de interés social y comunitario, y que cumplan con el criterio de análisis integral del Plan de Desarrollo Metropolitano de Lima con horizonte al 2040, es decir, considerando el impacto que tales propuestas tengan en los otros ámbitos y contenidos del plan.
• Por otro lado, las propuestas de RIZ no podrán ser sustanciadas mediante el régimen temporal, ya que no se verifica alguno de los supuestos de hecho previstos en la única disposición complementaria transitoria de la Ley DUS, a saber: i) cuando no existe plan de desarrollo urbano aprobado; ii) cuando el plan de desarrollo urbano se encuentre desactualizado; y, iii) cuando el plan de desarrollo urbano se encuentre en proceso de actualización. Como se anotó en el párrafo anterior, la metrópoli nacional ya cuenta con un instrumento de planificación urbana denominado Plan de Desarrollo Metropolitano de Lima con horizonte al 2040.
• Sin perjuicio de lo anterior, la primera disposición complementaria transitoria del Reglamento de la Ley DUS señala expresamente que ´los cambios de zonificación que se encuentren en trámite a la fecha de publicación del presente reglamento seguirán con el mismo proceso hasta su culminación´; por tanto, excepcionalmente, y por ultraactividad de la ley, la Municipalidad Metropolitana de Lima está facultada a tramitar las propuestas de RIZ bajo los alcances de la Ordenanza 1862-MML, modificada por Ordenanza 2288-MML, hasta su culminación, y siempre que estas hayan sido presentadas –como es obvio– con anterioridad a la entrada en vigencia del mencionado Reglamento, esto es, el 05 de octubre de 2022.

* Bachiller en derecho. Miembro del Centro de Estudios de Derecho Administrativo (CEDA) y del Centro de Estudios de Contrataciones del Estado (CECE), ambos de la Universidad de San Martín de Porres (USMP). Asistente legal en la Dirección de Vivienda de la Dirección General de Políticas y Regulación en Vivienda y Urbanismo del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. Investigador jurídico y autor de artículos sobre distintas materias. Correo de contacto: [email protected]. ORCID iD: https://orcid.org/0000-0003-2384-9771.

[1] Villalobos Villalobos, Vicente Brayan. (08de marzo de 2023). “¿Cuál es el régimen normativo aplicable a las solicitudes de cambio específico de zonificación?” En LP-Pasión por el Derecho[En línea]: https://lpderecho.pe/regimen-normativo-solicitudes-cambio-especifico-zonificacion/.

[2] Este es el primer reglamento de cuatro (04) que tiene previsto la Dirección General de Políticas y Regulación en Vivienda y Urbanismo del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento.