¿Cuál es el régimen laboral aplicable a los obreros municipales? Tribunal Constitucional vs. Corte Suprema

Sumario: 1. Contexto normativo, 2. Tribunal Constitucional vs. Corte Suprema, 3. Principio de progresividad, 4. Principio protector, 5. Conclusión.

1. Contexto normativo

El régimen laboral de los obreros municipales, en su evolución histórica, ha transcurrido entre el régimen laboral privado y el público. Así, inicialmente, mediante el Decreto Supremo 010-78-IN (12-5-1978), se reconoció a los obreros bajo el régimen laboral privado. Luego, a través de la Ley 23853, Ley Orgánica de Municipalidades (publicada el 9-6-1984), se dispuso, en el artículo 52, que los obreros se encontraban dentro del régimen laboral público. Pero dicha disposición normativa fue modificada por el artículo único de la Ley 27469 (publicada el 1-6-2001), en mérito al cual el régimen laboral aplicable a los obreros sería el de la actividad privada. Finalmente, dicho régimen se ha mantenido conforme a lo establecido en el artículo 37 de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (publicada el 27-5-2003).

2. Tribunal Constitucional vs. Corte Suprema

Con la dación de la Ley 27972, los obreros municipales lograron sentirse protegidos bajo el amparo del régimen laboral privado con los derechos y los beneficios propios de dicho régimen. Sin embargo, dicha calma culminaría con la creación de la contratación administrativa de servicios (CAS), mediante el Decreto Legislativo 1057 (publicado el 28-6-2008). A partir de entonces, las municipalidades empezaron a contratar indiscriminadamente a los obreros bajo dicho régimen laboral. Incluso aquellos a quienes les correspondía ser reconocidos dentro del grupo de trabajadores a plazo indeterminado fueron indebidamente empleados bajo contratos de locación de servicios.

En virtud de ello, la Segunda Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República (CS), en la Casación Laboral 7945-2014, Cusco (29-10-2016), estableció como doctrina jurisprudencial que los obreros municipales, conforme al artículo 37 de la Ley 27972, se encuentran sujetos al régimen laboral privado, por lo que, en ningún caso pueden ser contratados bajo el régimen especial de la contratación administrativa de servicios.

Por lo que todo indicaba que no había discusión sobre el régimen laboral aplicable a los obreros municipales. No obstante, el Tribunal Constitucional (TC), en la sentencia recaída en el Expediente 03531-2015-PA/TC (14-7-2020), concluye que si bien el artículo 37 de la Ley 27972 regula que a los obreros municipales les corresponde ser contratados bajo el régimen laboral privado, dicha disposición normativa no prohíbe la contratación de los obreros a través de los CAS.

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El TC ha defendido la contratación administrativa de servicios, en el sentido de que una de las razones ha sido que dicho régimen laboral fue declarado como válido y constitucional en la STC 00002-2010-PI/TC. Sin embargo, no ha previsto la incertidumbre jurídica que ha generado con la posición que ha asumido. Además, cabe considerar que la CS ha venido reafirmando su postura respecto al régimen laboral de los obreros municipales. Esto se aprecia en la Casación 31332-2019, Arequipa (16-6-2021), en la que se discute la validez de los CAS de un trabajador obrero municipal, y el Colegiado Supremo concluye que, conforme a la Casación Laboral 7945-2014, Cusco y al carácter tuitivo del derecho laboral, el régimen laboral aplicable a los obreros municipales es exclusivamente el privado.

Estas contradicciones entre el TC y la CS afectan directamente los principios de predictibilidad de las decisiones judiciales y seguridad jurídica, teniendo en cuenta que se van a generar sentencias con diferentes pronunciamientos en casos similares; incluso, es muy posible que encontremos casos de obreros que tengan el mismo cargo y trabajen en la misma municipalidad, pero solo a uno de ellos se le reconozca vínculo laboral en el régimen laboral privado. Esta situación es totalmente injusta y manifiestamente atentatoria del principio y derecho a la igualdad entre obreros municipales.

3. Principio de progresividad

Más allá de las posiciones asumidas por el TC y la CS, debemos analizar, a la luz de la doctrina, cuál es el régimen laboral aplicable a los obreros municipales. En ese sentido, es necesario acudir al principio de progresividad, que tiene su origen en el derecho internacional de los derechos humanos. Así, en el art. 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y en el art. 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, los Estados partes se comprometen a garantizar la progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales y se proscribe su regresividad. Al respecto, la Constitución peruana, en el capítulo II, regula los derechos sociales y económicos, y en el art. 22 reconoce el derecho al trabajo.

Conforme al principio de progresividad, los derechos no pueden ser objeto de disminución. Así, debe garantizarse, por todos los medios existentes, su aumento de forma gradual y progresiva, procurando el mejoramiento permanente y constante de la calidad de vida del ser humano. De modo que este principio actúa como un límite ante una regresión normativa que implique suprimir, limitar o restringir los beneficios o derechos de la norma anterior, modificada, derogada o sustituida[1].

Al respecto, Barbagelata afirma que dicho principio es una consecuencia del criterio de no derogación del régimen más favorable para el trabajador, el que constituye una regla general en el derecho del trabajo, tal como lo ha dispuesto el inciso 8 del art. 19[2] de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo[3].

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Conforme a ello, debemos analizar qué régimen laboral corresponde a los obreros municipales a fin de no vulnerar el principio de progresividad. Así, debemos advertir que los derechos y beneficios del régimen laboral privado son muy superiores a los de los CAS, tal como se puede apreciar en el siguiente cuadro comparativo.

Como vemos, bajo el régimen laboral privado, los trabajadores tienen derecho al pago de asignación familiar, bonificación por escolaridad, gratificaciones y compensación por tiempo de servicios. Sin embargo, dichos beneficios no son otorgados a los obreros municipales comprendidos en el régimen precario, regulado en el Decreto Legislativo 1057.  Por lo que permitir que los obreros municipales sean contratados bajo dicho régimen sería atentar contra el principio de progresividad; esto es, estaríamos exponiendo a los trabajadores a un régimen laboral menos favorable, con menos derechos y beneficios que el régimen privado.

4. Principio protector

Este principio se encuentra regulado en el art. 23 de la Carta Magna, que dispone lo siguiente: “El trabajo, en sus diversas modalidades, es objeto de atención prioritaria del Estado, el cual protege especialmente a la madre, al menor de edad y al impedido que trabajan (…)”. Así, apreciamos el carácter tuitivo del derecho laboral, que busca salvaguardar al trabajador, por ser la parte más débil de la relación laboral en comparación con el empleador.

El principio protector busca proteger al trabajador, evitando la prevalencia unilateral del empleador en la toma de decisiones que involucren los derechos y beneficios del trabajador. Ello en razón de que el primero tiene la posición ventajosa de ser el propietario o poseedor de los medios de producción; mientras que el segundo solo tiene su fuerza de trabajo y necesita procurarse un ingreso para su subsistencia y la de su familia. De ahí que el trabajador se encuentre en evidente desventaja económica y social frente a su empleador[4].

Además, dentro de este principio surgen las siguientes reglas: a) in dubio pro operario, b) la aplicación de la norma más favorable y c) la aplicación de la condición más beneficiosa. La aplicación de esta última implica que las nuevas normas no disminuyan los derechos ganados por el trabajador, por lo que toda modificación normativa debe realizarse en beneficio del trabajador y no implicar la reducción de sus derechos[5].

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Es importante considerar dicha situación teniendo en cuenta la especial vulnerabilidad, precariedad y pobreza que afectan a los trabajadores obreros municipales. Incluso, el mismo TC, en el Expediente 00856-2017-PA/TC (21-11-2018), ha reconocido que existen ciertos escenarios en los que se encuentra comprometida la necesidad de tutela urgente; esto quiere decir que los obreros municipales, ante un despido arbitrario, deben acudir a un proceso de amparo. Ello debido a que forman parte de un grupo en situación de vulnerabilidad, pues perciben una remuneración insuficiente para cubrir una canasta básica, es decir, una remuneración inferior a S/ 1312.

Así, el obrero municipal es un trabajador que, en la mayoría de casos, se encuentra en una situación de precariedad al percibir una remuneración mensual insuficiente para cubrir sus necesidades básicas. En este sentido, por la aplicación del principio protector, este trabajador solo puede ser contratado bajo el régimen laboral privado, en el que goza de derechos y beneficios superiores a los de la contratación administrativa de servicios. Reconocer lo contrario implicaría que la justicia laboral exponga a los obreros municipales a una situación de injusticia social y económica.

5. Conclusión

El régimen laboral de los obreros municipales es exclusivamente el privado, bajo el Decreto Legislativo 728, en aplicación de los principios de progresividad y protección. Pues dicho régimen es superior en beneficios y derechos en comparación con el de la precaria contratación administrativa de servicios. Más aún, estos trabajadores se encuentran en condiciones de vulnerabilidad, precariedad y pobreza, pues perciben una remuneración mensual ínfima, que no les permite cubrir una canasta básica para subsistir con sus dependientes.

[1] Díaz Muñoz, Edinson. «El principio de progresividad en el derecho colombiano: Revisión teórico-jurídica». En Revista Universidad Libre, 2019. Disponible en  https://revistas.unilibre.edu.co/index.php/criteriojuridico/article/view/6405/6099 [consultado el 15-2-2022].

[2] “8. En ningún caso podrá considerarse que la adopción de un convenio o de una recomendación por la Conferencia, o la ratificación de un convenio por cualquier Miembro, menoscabará cualquier ley, sentencia, costumbre o acuerdo que garantice a los trabajadores condiciones más favorables que las que figuren en el convenio o en la recomendación”.

[3] Toledo Toribio, Omar. “El principio de progresividad y no regresividad en materia laboral”. En Derecho y Cambio Social. Disponible en https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=5500749 [consultado el 19-2-2022]

[4] Arévalo Vela, Javier. Tratado de Derecho Laboral. Lima: Instituto Pacífico, 2016, p. 87.

[5] Ibid., p. 90.