El Fondo Editorial PUCP liberó su colección «Lo Esencial del Derecho». Ahí destaca el libro El derecho de la función pública y el servicio civil. Nociones fundamentales (Lima, 2019), escrito por la presidenta ejecutiva de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, Janeyri Boyer Carrera. Compartimos este fragmento del texto que explica, de manera concisa y ágil, qué es el Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos y qué autoridades lo componen.
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El Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos (SAGRH) es el canal a través del cual discurren las reglas del servicio civil.
1. La naturaleza jurídica de un sistema administrativo
El sistema se define como un conjunto de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos mediante los cuales se organizan las actividades de la administración pública, desarrolladas por todas las entidades públicas de los tres niveles de gobierno o un número determinable de ellas.
Los sistemas pueden ser de dos tipos: funcionales o administrativos. Su creación corresponde al legislador (reserva de ley) con la necesaria opinión previa de la Presidencia de Consejo de Ministros. La dirección de un sistema está a cargo de un rector que, forma parte del Poder Ejecutivo, y los órganos o unidades orgánicas de cada entidad a los que se le asignaron las respectivas competencias, que reportan directamente al rector (no al titular de la entidad) sobre aquellos aspectos relacionados al sistema. La definición de sistema y de rectoría adopta un criterio competencial, no orgánico. De esta manera, la rectoría podría estar a cargo de una dirección general o un órgano del Poder Ejecutivo, y no necesariamente de una entidad pública. Por ejemplo, la Dirección General de Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas es el rector del sistema administrativo de presupuesto público y los órganos de cada entidad pública que se encargan de gestionar el presupuesto institucional aplican las normas y políticas emitidas por ella, y además le reportan sobre estas funciones.
La definición de sistema tiene como excepción al Sistema Nacional de Control, creado por la Constitución, que tiene a la Contraloría General de la República como rector y a las oficinas de control institucional como órganos ubicados en cada entidad pública con dependencia jerárquica directa de la Contraloría.
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La administración pública recurre a la concepción de sistema administrativo como una técnica organizativa para introducir reglas de organización interna comunes a todas y cada una de las entidades públicas. Estas reglas coadyuvan, a través del apoyo y el asesoramiento—planeamiento, abastecimiento, tesorería, recursos humanos, entre otros— al ejercicio de las competencias materiales que les fueron encomendadas —tutela del medio ambiente, transportes, comunicaciones, salud, educación, etc.— y permiten reconducir a la unidad estatal, la heterogeneidad o la infinidad de posibilidades de organización interna. Los sistemas administrativos promueven la predictibilidad de la actuación de la administración pública.
Los sistemas administrativos son once:
Los sistemas funcionales se vinculan a las funciones sustantivas de las entidades públicas, o aquellas funciones que forman parte de la razón de ser de la creación de una entidad pública. Por ejemplo, el sistema nacional educativo, cuya rectoría recae en el Ministerio de Educación, promueve el desarrollo de políticas y lineamientos de cumplimiento obligatorio para todas las entidades que cuentan con competencias en materia de educación —gobiernos regionales, gobiernos locales; y otras entidades de nivel nacional de gobierno como Sunedu—.
A diferencia de los sistemas administrativos, no existe un listado cerrado de sistemas funcionales. Tampoco se asocian necesariamente a un sector o a un ministerio. Por ejemplo, el sistema funcional del deporte, definido por el artículo 6 de la ley 28306 como el Sistema Deportivo Nacional, atribuyen la rectoría al Instituto Peruano del Deporte, organismo público adscrito al Ministerio de Educación.
La gestión de los servidores civiles ha sido canalizada en la creación del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos o el SAGRH.
2. Las autoridades del SAGRH
El SAGRH establece, desarrolla y ejecuta la política de Estado respecto del servicio civil y comprende el conjunto de normas, principios, recursos, métodos, procedimientos y técnicas utilizados por las entidades del sector público en la gestión de los recursos humanos. Está conformado por la Autoridad Nacional del Servicio Civil (Servir), las oficinas de recursos humanos y la Dirección General de Gestión de Gestión Fiscal de los Recursos Humanos del Ministerio de Economía y Finanzas (DGGFRH).
El Estado peruano ha optado por organizar su servicio civil en un sistema administrativo cuya rectoría ha encomendado a Servir, un organismo público adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, con personería jurídica de derecho público, con competencias por razón de la materia —recursos humanos del Estado— sobre las entidades de los tres niveles de gobierno. A juicio del Tribunal Constitucional «[…] de cara a la finalidad de organizar, armonizar y uniformizar los regímenes laborales, criterios de ingreso, permanencia, progresión y salida del servicio civil, para todos los servidores del Estado, se hace necesario que la facultad de control de la reforma y de la aplicación de sus lineamientos recaiga en un ente Rector, en este caso, la Autoridad Nacional del servicio civil» (STC recaída en la demanda de inconstitucionalidad contra la LSC, FJ. 47).
Este modelo de rectoría, común en la experiencia latinoamericana comparada, se subsume en los principios de unidad estatal y lealtad constitucional del Estado descentralizado. El gobierno central conduce la organización de los servidores civiles a través de reglas transversales que serán aplicables por las entidades públicas de los tres niveles de gobierno. Su gestión y administración está a cargo del ente rector. Las oficinas de recursos humanos de las entidades públicas dependen jerárquicamente de sus entidades de origen, pero reportan funcionalmente a Servir y siguen sus directrices.
2.1. La composición del consejo directivo del ente rector
La titularidad sobre Servir se encuentra a cargo de un órgano colegiado de cinco miembros, con tres asientos permanentes. El primero corresponde al director de la Dirección Nacional de Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas (DGPP); el segundo, al director de la Dirección General de Gestión Fiscal de los Recursos Humanos (DGGFRH) del MEF; y el tercero, a la secretaria de la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros (SGP). Los otros dos puestos del Consejo Directivo están dedicados a dos profesionales con experiencia en el sector público, uno de los cuales lo preside y ejerce la presidencia ejecutiva de la entidad.
El MEF es la entidad del Poder Ejecutivo que elabora el proyecto de ley del presupuesto anual y es su titular quien sustenta ante el pleno del Congreso de la República cada año el pliego de ingresos. El MEF ocupa un lugar central en el servicio civil peruano porque financia el servicio civil. Sin embargo, una mirada exclusivamente fiscal de los recursos humanos resultaría insuficiente. Por su parte, la SGP es un órgano de línea de la Presidencia del Consejo de Ministros, rectora del Sistema Administrativo de Modernización de la Gestión Pública, que alcanza a las entidades públicas de los tres niveles de gobierno. Tiene a su cargo diseñar políticas públicas en materia de organización, estructura y funcionamiento de la administración pública, simplificación administrativa, ética pública, gobierno abierto, gestión del conocimiento y atención al ciudadano.
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Esta composición colegiada permitiría articular, bajo un criterio de complementariedad, las competencias de tres autoridades públicas sobre la organización de los recursos humanos del Estado con una visión experta de un tercero. Esta composición concita el aspecto técnico de los recursos humanos (el presidente de Servir), el aspecto económico en la provisión presupuestaria que permite financiar los puestos o plazas del servicio civil (el director de la DGPP del MEF), así como en la configuración de la política remunerativa y gestión de la planilla pública (el director de la DGGFRH del MEF) y el aspecto relacionado a la estructura orgánica del Estado o la gestión de la dimensión orgánica de la función pública (el secretario de la SGP).
2.2. Otras autoridades con competencias sobre el servicio civil
El Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo cuenta con competencias en las materias relacionadas al ejercicio de los derechos colectivos por parte de los servidores civiles. Específicamente en la declaración de los servicios esenciales durante la huelga, en la conducción de la conciliación ante la falta de acuerdo entre las partes que negocian colectivamente o como mediador. También, en la provisión del registro de árbitros para la composición del tribunal arbitral que dirimirá ante la inexistencia de acuerdo en la fase de conciliación. Finalmente, mientras se instala la Comisión de Apoyo al Servicio Civil, el Mintra ejerce las funciones de la misma en la designación de árbitros cuando las partes no llegan a un acuerdo.
Otra autoridad pública cuyas competencias son complementarias al servicio civil es Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (Ceplan). Los objetivos de gobierno y de Estado se traducen en las políticas de planeamiento estratégico, las cuales constituyen una orientación para que las entidades públicas lleven a cabo su propio planeamiento interno vinculado a ellas, como parte de sus potestades de organización. En relación al servicio civil, las entidades deberán planificar su servicio civil y organizar a sus servidores para cumplir las aludidas metas. En adición, impondrán metas y actividades a los servidores civiles (respecto de las cuales serán evaluados) que, a su vez, guardarán coherencia con las metas de Estado y las metas de la entidad.
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