Sumario: 1. Introducción; 2. Justificación; 3. Representatividad en la negociación colectiva y contenido del producto negocial; 4. Pronunciamientos sobre el Bono por Cierre de Pliego; 5. Consideraciones finales.
1. Introducción
Si un día le preguntan qué es el bono por cierre de pliego se encontrará con más preguntas que respuestas. Si bien es un concepto laboral que tiene protagonismo en casi todas las negociaciones colectivas (públicas y privadas), también es cierto que no existe una definición exacta sobre su naturaleza, contenido y requisitos para su otorgamiento. Tanto es así que, en todo el ordenamiento jurídico peruano, solo es mencionado en el literal a) del artículo 19, del Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo 650, Ley de Compensación por Tiempo de Servicios.
En alguna oportunidad expliqué la complicada situación que afrontan las entidades públicas en los procesos arbitrales en materia laboral, pues no es factible presentar una propuesta formal con contenido económico, frente a la propuesta formulada por la organización sindical([1]). Pero sobre ello ya se gastó mucha tinta, inclusive se buscó regular las negociaciones colectivas en el Sector Público([2]), aunque dicho marco legal quedo sin efecto mediante la Ley 31114.
Ahora bien, en esta oportunidad, el autor busca esbozar una aproximación conceptual sobre el Bono por Cierre de Pliego([3]) (en adelante, BCP), desde la experiencia recogida en la administración pública, teniendo como reto otorgar al lector conceptos preliminares y explicar la situación actual sobre el particular.
2. Justificación
Este trabajo encuentra su justificación en el impacto económico generado a los empleadores públicos por el otorgamiento del BCP. A continuación, presentamos algunos ejemplos([4]):
Para medir el impacto económico, tendríamos que multiplicar el monto laudado por la cantidad de los/as servidores/as beneficiados/as en cada entidad pública. Por ejemplo: Proinversión (2017), el cumplimiento del laudo arbitral por concepto de BCP, tiene un estimado aproximado de 18,5 millones de soles[5] y así podríamos continuar mapeando los costos que las entidades deben de asumir únicamente por este concepto.
3. Representatividad en la negociación colectiva y contenido del producto negocial
Ahora bien, como punto de partida debemos recordar que en la Administración Pública, para determinar los alcances de los beneficios y/o conceptos obtenidos mediante convenio colectivo y/o laudo arbitral, corresponde traer a colación el artículo 67 del Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM, Reglamento General de la Ley del Servicio Civil (vigente antes del Decreto de Urgencia 014-2020) el cual establece que, el sindicato que afilie a la mayoría absoluta de los/as servidores/as de la entidad representará también a los/as no afiliados/as, entendiéndose por mayoría absoluta al cincuenta por ciento (50%) más uno de servidores/as del ámbito correspondiente.
Asimismo, el artículo 9 del Decreto Supremo 010-2003-TR, Texto Único Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo (aplicado de manera supletoria), refiere que el sindicato mayoritario es el que afilie a la mayoría absoluta de los/as servidores/as comprendidos/as dentro de su ámbito; en este sentido, se advierte que el legislador ha establecido un límite implícito a la autonomía colectiva, en lo referente a la representatividad sindical.
En efecto, sobre la base de la representatividad sindical, si bien la regla general es que el sindicato mayoritario extiende la eficacia del producto negocial a todos/as los/as servidores/as de su ámbito (indistintamente de su condición de afiliado o no a la organización sindical), sin embargo, la representatividad no es el único filtro que debemos tener presente para identificar a los beneficiados del producto negocial.
Adicionalmente, es necesario tener presente cuál es el contenido del referido producto negocial y que naturaleza revisten sus cláusulas, al respecto el artículo 29 del Reglamento de la Ley de Relaciones Colectivas del Trabajo, establece que:
“En las convenciones colectivas son cláusulas normativas aquellas que se incorporan automáticamente a los contratos individuales de trabajo y los que aseguran o protegen su cumplimento. Durante su vigencia se interpretan como normas jurídicas.
Son cláusulas obligacionales las que establecen derechos y deberes de naturaleza colectiva laboral entre las partes del convenio. Son cláusulas delimitadoras aquellas destinadas a regular el ámbito y vigencia del convenio colectivo. Las cláusulas obligacionales y delimitadoras se interpretan según las reglas de los contratos”. [Énfasis agregado]
De la citada disposición legal, se desprende que en el producto negocial (convenio colectivo/laudo arbitral), contempla tres (03) cláusulas de distinta naturaleza. Así tenemos, para efectos del presente trabajo: i) las cláusulas normativas, que se incorporan automáticamente a los contratos individuales de todos los trabajadores en el caso de ser un sindicato mayoritario [indistintamente de su condición sindical]; ii) las cláusulas obligacionales, que únicamente establecen derechos y deberes de naturaleza colectiva laboral, ergo sus alcances son limitativos, puesto que únicamente rigen para las partes (empleador-organización sindical-servidor/a sindicalizado/a); y, iii) las cláusulas delimitadoras, son las que regulan el ámbito y vigencia del convenio colectivo.
Bajo ese contexto, corresponde revisar los pronunciamientos de las Autoridades Administrativas y/o doctrina, a fin de poder determinar sí el BCP resulta ser una cláusula de naturaleza normativa, es decir, de alcance general para todos/as los/as servidores/as (afiliados/as o no afiliados/as), o se trataría de una cláusula obligacional (únicamente para servidores/as afiliados/as).
4. Pronunciamientos sobre el Bono por Cierre de Pliego
Empecemos con la Autoridad Nacional del Servicio Civil – Servir, cuando le consultaron respecto a si el beneficio que se otorga por “cierre de pliego” también se hace extensivo a los/as servidores/as no sindicalizados/as (sobre la base de que estamos frente a un sindicato mayoritario), señalo, entre otros aspectos, lo siguiente:
“Si un convenio o laudo arbitral obtenido por un sindicato mayoritario se ha restringido el otorgamiento de una bonificación, estableciéndose que esta sólo podrá ser otorgada únicamente a los trabajadores afiliados a dicho sindicato mayoritario, a pesar de los efectos erga omnes que la norma le atribuye al convenio y a los que contiene, prevalece lo pactado en el convenio por ser manifestación de la autonomía colectiva de los sujetos negocionales”([6]). [Énfasis agregado]
Nótese que el Ente Rector del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, no analiza la naturaleza y/o contenido del producto negocial, sino únicamente la representatividad sindical, es decir, basta verificar que el producto negocial fue celebrado por un sindicato mayoritario para afirmar que todos/as los/as servidores/as de la entidad se verán beneficiados/as, indistintamente si estamos frente a un concepto de naturaleza normativa y/u obligacional.
Por su parte, la Dirección General de Trabajo del Mintra([7]) ha señalado que este beneficio corresponde solamente a los servidores/as afiliados/as a la fecha de suscripción del convenio colectivo o su sucedáneo en vía arbitral (laudo arbitral), debido a que este beneficio tiene por finalidad premiar el acuerdo arribado; de allí que sea lógico limitar su alcance subjetivo a quienes participaron en la negociación que lo precedió, es decir, para la Autoridad Administrativa de Trabajo este beneficio tendría naturaleza obligacional más no normativa.
Asimismo, mediante el Informe 12-2016-MTPE/2/14.1, la Autoridad Administrativa de Trabajo refiere que la bonificación por cierre de pliego constituye un concepto no remunerativo, otorgado por el empleador y percibido por los trabajadores, cuyo pago se realiza con motivo de haber cumplido el objetivo principal de la negociación colectiva, esto es, arribar a un “producto negocial”. Es decir, se busca una solución pacífica al conflicto laboral.
A nivel doctrinario, Orlando de las Casas([8]) en un artículo titulado: “La extensión de los beneficios de un convenio colectivo a los trabajadores no sindicalizados”, señala lo siguiente:
“(…) Debemos tomar en cuenta, en primer lugar, que todos a quienes se les aplique deben de ser trabajadores de la empresa. Además, los beneficiarios deben estar con el mismo derecho a percibir los mismos beneficios (no resulta lógico, por ejemplo, que se busque extender la aplicación del bono por cierre de pliego, cuya entrega definitivamente no podría extenderse a todos los trabajadores). Finalmente, debemos de considerar que en muchos casos, inclusive, se tendrá a trabajadores que realicen la misma labor, y unos serán sindicalizados y otros no lo serán. Bajo esa lógica, la medida adoptada (la extensión del beneficio) debería ser vista no como una conducta antisindical, sino como una conducta adoptada bajo el respeto del derecho a la igualdad”.
Por lo tanto, el cierre de pliego no es extensivo a los trabajadores no sindicalizados; ya que, por la naturaleza del referido bono, los trabajadores no sindicalizados, no se encuentran en las mismas situaciones y condiciones de los trabajadores sindicalizados quienes participaron activamente con lograr el objetivo principal de la negociación colectiva; esto es, “arribar a un producto negocial”. [Énfasis agregado]
En la misma línea, el doctor Toyama Miyagusuku([9]), refiere que las clausulas obligaciones:
“(…) establecen derechos y deberes de naturaleza colectiva laboral entre las partes del convenio (artículo 29 de la citada norma). Así, hay una similitud del concepto que maneja la LRCT con lo expresado por la doctrina: las clausulas obligacionales rigen las relaciones entre las partes que suscribieron el CCT y su ámbito de aplicación no se extiende más allá de éstas”. [Énfasis agregado]
De todo lo plasmado hasta aquí, encontramos características uniformes sobre el BCP: i) Es un concepto no remunerativo; y, ii) es un concepto otorgado por arribar a un producto negocial de manera pacífica.
Sobre las consideraciones antes mencionadas, el autor se toma el atrevimiento de manifestar que la naturaleza del BCP, es más obligacional que normativa, sobre la base de los siguientes criterios:
- Según reiterados laudos arbitrales, el BCP se otorga por buscar la solución del conflicto colectivo de manera pacifica.
- La negociación colectiva es el principal instrumento para armonizar los intereses contradictorios de las partes en el contexto de una relación laboral y sus actores son los servidores sindicalizados debidamente representados por su organización sindical
- Los/as servidores/as afiliados/as, a través de su organización sindical presentan el respectivo pliego de reclamos y buscan solucionar sus conflictos de manera pacifica.
- Los/as servidores/as no afiliados/as, no buscan solucionar conflictos colectivos de manera pacifica, es más, no participan de las actividades y/o procesos sindicales.
- Los/as servidores/as afiliados/as a una organización sindical, participan activamente para lograr el objetivo principal de la negociación colectiva (arribar a un producto negocial).
- Los/as servidores/as afiliados/as asumen los costos y costas originados: antes, durante y después de la negociación colectiva, proceso arbitral e inclusive en la vía judicial.
- Los/as servidores/as no afiliados/as, estarían recibiendo un beneficio -BCP- supeditado al ejercicio efectivo del derecho a sindicación.
- Otorgar el BCP a servidores no afiliados, podría alentar la desafiliación sindical, debido a que los servidores afiliados pueden advertir que sin estar afiliados pueden beneficiarse de todos los conceptos contenidos en el producto negocial (en caso de un sindicato mayoritario), generando inclusive un ahorro, dado que ya no asumirían los costos de la negociación colectiva.
De considerar al BCP como cláusula obligacional, su entrega no alcanzaría a aquellos/as servidores/as que, a la fecha de presentación del pliego, no se encuentren afiliados/as a la organización sindical, ya que la finalidad de dicho concepto es concebido como un premio para los afiliados/as por su lucha sindical, ergo no correspondería entregar dicho beneficio al/a la servidor/a que no cuenta con dicha condición (afiliación sindical).
Con lo expuesto, en una negociación colectiva podríamos tener dos (02) escenarios:
- Fórmula genérica: un pliego de reclamos que solo fija el alcance de la entrega del BCP, de la siguiente manera: “a favor de todos los servidores”, ante esta fórmula, estaremos frente a una cláusula normativa, ya que no delimitan la naturaleza del concepto.
- Fórmula restringida: un pliego de reclamos que fija el alcance de la entrega del BCP, de la siguiente manera: “a favor de todos los servidores afiliados a la organización sindical”, ante esta fórmula, estaremos frente a una cláusula obligacional, ya que delimitan la naturaleza del concepto.
Por tanto, el autor considera necesario recomendar que desde el inicio de la negociación colectiva (trato directo y/o arbitraje), las partes negociales delimiten las cláusulas del producto negocial, a fin de identificar adecuadamente a los beneficiados/as del BCP y de eta manera evitar otorgar dicho concepto con el único argumento de la mayor representatividad, ya que, como hemos podido apreciar, si bien la representatividad orienta la percepción de los beneficios y/o conceptos, sin embargo, ante la existencia de una cláusula de naturaleza obligacional, la percepción de los beneficios y/o conceptos recaen únicamente a favor de la organización sindical o servidores/as que ostentan la condición de afiliado/a sindical.
5. Impacto económico y cumplimiento de Laudos Arbitrales
Sobre la base de lo expuesto hasta aquí, entendemos que las entidades públicas y sus organizaciones sindicales, no acostumbran a delimitar la naturaleza de las cláusulas que comprenden el pliego de reclamos, generando que el BCP sea entregado para todos/as los/as servidores/as, cuando incluso, en ocasiones las propias organizaciones sindicales, no estaban de acuerdo con la extensión de dichos beneficios.
La entrega erga omnes del BCP en una entidad pública, genera un elevado costo en las planillas del Estado, inclusive en algunas entidades, el total del BCP, equivale al Presupuesto Institucional Anual (PIA) de una entidad de gobierno local o programa sectorial, contexto que nos invita a repensar la necesidad de un marco legal que proporcione variables y/o indicadores económicos para fijar de manera adecuada y proporcional el quantum del BCP.
Otorgar un beneficio como el BCP, sin variables y/o indicares económicas, es continuar otorgando un beneficio con los ojos vendados, un beneficio que genera un sobrecosto a las planillas públicas, situación que repercute en el equilibrio presupuestal de la entidad, ocasionando inclusive, el incumplimiento de laudos arbitrales, impugnación en la vía judicial, desosiego de los/as servidores/as y afectación al clima organizacional.
Recordemos que el monto del BCP (negociación colectiva en el sector público) requerido en un proceso arbitral, no puede ser refutado, lo único que puede hacer el empleador público es presentar una propuesta cero, ya que existen normas imperativas que restringen presentar una propuesta formal con contenido económico([10]); es decir, el empleador se encuentra limitado a discutir si corresponde o no la entrega del BCP, durante el arbitraje potestativo, solo le queda solicitar al tribunal arbitral (unipersonal o colegiado) que el monto del BCP resulte ser proporcional, en mérito al principio de equidad.
Sin embargo, concluimos que, si las partes negociales y árbitros laborales, no tienen variables y/o indicares económicas para determinar el quatum del BCP, la discrecionalidad en las decisiones y la desproporcionalidad de las mismas, continuaran siendo las protagonistas de las negociaciones colectivas en el sector público, más aún si estamos frente a un concepto que no muchos conocen, menos aún, que entiendan.
6. Consideraciones finales
- Para determinar los alcances subjetivos de un producto negocial, no solo corresponde verificar la representatividad mayoritaria de la organización sindical, sino también, la naturaleza de las cláusulas del referido producto.
- El BCP es un bono que no tiene mayor desarrollo legal que lo establecido en el literal a) del artículo 19, del Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo Nº 650, Ley de Compensación por Tiempo de Servicios.
- A través de los pronunciamientos de las Autoridades Administrativas y doctrina, podemos definir al BCP como un concepto no remunerativo, otorgado por el empleador y percibido por los trabajadores, cuyo pago se realiza con motivo de haber cumplido el objetivo principal de la negociación colectiva, esto es, arribar a un “producto negocial”.
- El BCP reviste características de una cláusula obligacional, ergo su entrega solo correspondería a aquellos trabajadores afiliados a una organización sindical que participaron activamente para lograr el objetivo principal de la negociación colectiva; esto es, “arribar a un producto negocial”.
- Se recomienda que desde el inicio de la negociación colectiva (trato directo y/o arbitraje), se delimite bien las cláusulas del producto negocial, a fin de identificar adecuadamente a los beneficiados del BCP y no otorgar abiertamente dicho beneficio con el único argumento de la representatividad.
- La entrega del BCP, sin delimitaciones, parámetros, indicadores y/o variables objetivas, continuará generando un sobrecosto que impactará en el equilibrio presupuestal de la entidad, ocasionando el incumplimiento de laudos arbitrales, impugnación en la vía judicial, desosiego de los servidores y afectación al clima organizacional.
[1] RICO IBERICO, Gustavo. Errores inducidos por la Autoridad Nacional del Servicio Civil. Disponible aquí.
[2] Decreto de Urgencia 014-2020, Decreto de urgencia que regula disposiciones generales necesarias para la negociación colectiva en el sector público.
[3] Sobre el particular, podemos buscar algo sobre el bono de cierre de pliego, en todos los dispositivos vigentes del ordenamiento jurídico peruano, y solamente encontraremos el literal a), artículo 19, del Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo 650, Ley de Compensación por Tiempo de Servicios, norma que le da naturaleza de concepto no remunerativo.
[4] Disponible aquí. En el caso del Laudo Arbitral de la Federación de Trabajadores del Sistema Nacional de los Registros Públicos (Año 2015). Disponible aquí.
[6] Informe 304-2018-SERVIR/GPGSC de fecha 23 de febrero de 2018.
[7] Informe 01-2013-MPTE/14 emitida por el Director General de Trabajo – MINTRA.
[9] Toyama Miyagusuku, Jorge. El contenido del convenio colectivo de trabajo. En Ius et Veritas, página 174. Disponible aquí.
[10] Para mayor detalle, Revisar: RICO IBERICO, Gustavo. Errores inducidos por la Autoridad Nacional del Servicio Civil. Disponible aquí.
