Estimados colegas, compartimos la Opinión Jurídica 007-2024-JUS/DGDNCR, que forma parte del Boletín 01-2024-DGDNCR de la Dirección General de Desarrollo Normativo y Calidad Regulatoria del Minjus. Este boletín busca difundir los principales criterios contenidos en las opiniones jurídicas emitidas por esta Dirección General en el primer trimestre del 2024.
Conclusiones: ¿Es viable prescindir del recurso de reconsideración en el procedimiento administrativo sancionador, en la medida que los administrados cuentan siempre con el recurso de apelación para poder cuestionar el acto administrativo que consideran contrario a sus derechos o intereses legítimos, presentando los argumentos y medios de prueba que estime pertinente? El recurso de reconsideración se encuentra expresamente regulado en la LPAG como un mecanismo mediante el cual los propios órganos administrativos que emitieron un acto viciado lo puedan corregir. En ese sentido, teniendo en cuenta que el numeral 1 del artículo II del Título Preliminar del TUO de la LPAG establece que dicha norma es de carácter común y que su regulación alcanza a todos los procedimientos administrativos desarrollados en las entidades, no resulta posible anular el recurso de reconsideración en un procedimiento especial y mucho menos a través de una norma infralegal.
¿Es viable permitir que la autoridad administrativa concluya el procedimiento administrativo sancionador en los casos que el infractor haya adoptado medidas que se traduzcan en un beneficio efectivo del interés público que se habría visto vulnerado con su conducta infractora, regulando tal posibilidad mediante norma reglamentaria? Cualquier condición más favorable al administrado y al interés público, que suponga mayores garantías que el estándar mínimo de la LPAG, como es el caso de cualquier modo de terminación anticipada que se pretenda regular dentro del procedimiento administrativo sancionador ante OSIPTEL debe establecerse mediante ley y no vía reglamento.
Dirección General de Desarrollo Normativo y Calidad Regulatoria
OPINIONES JURÍDICAS
Opinión Jurídica N° 007-2024-JUS/DGDNCR
Consulta sobre los alcances de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley 27444, respecto a la interposición del Recurso de Reconsideración y el establecimiento de formas anticipadas de terminación en el Procedimiento Administrativo Sancionador.
Consultante: Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones – OSIPTEL
Consulta: ¿Es viable prescindir del recurso de reconsideración en el procedimiento administrativo sancionador, en la medida que los administrados cuentan siempre con el recurso de apelación para poder cuestionar el acto administrativo que consideran contrario a sus derechos o intereses legítimos, presentando los argumentos y medios de prueba que estime pertinente? ¿Es viable permitir que la autoridad administrativa concluya el procedimiento administrativo sancionador en los casos que el infractor haya adoptado medidas que se traduzcan en un beneficio efectivo del interés público que se habría visto vulnerado con su conducta infractora, regulando tal posibilidad mediante norma reglamentaria?
Contenido:
Con respecto a si dentro del procedimiento administrativo sancionador ante OSIPTEL puede prescindirse, vía reglamentaria, del recurso de reconsideración; cabe advertir, en primer lugar, que el máximo intérprete de la Constitución, el Tribunal Constitucional , ha afirmado que «las garantías a que se refiere el artículo 139° de la Constitución… en conjunto forman lo que se conoce como ‘El Debido Proceso'», y que «poseen un radio de aplicación, que est[á] por encima del funcionamiento y actuación del órgano estrictamente judicial, pues de otro modo ninguna entidad o corporación privada y ni siquiera la propia administración, cuando conoce del llamado procedimiento administrativo, tendría porque respetar los derechos del justiciable, lo que sería absurdo e inconstitucional»1 . (Negritas agregadas)
Es decir, los principios y derechos que la Constitución recoge y reconoce en su artículo 139, son predicables, no sólo dentro del ámbito judicial, sino también en sede administrativa.
Ahora, uno de los antedichos derechos es el de «pluralidad de la instancia» y el Tribunal Constitucional ha expresado sobre él que, «[e]l derecho a los recursos forma parte… del contenido esencial del derecho a la pluralidad de instancias, no sólo a título de una garantía institucional que posibilita su ejercicio, sino también como un elemento necesario e impostergable del contenido del debido proceso, en la medida en que promueve la revisión, por un superior jerárquico, de los errores de quienes se encuentran autorizados, en nombre del pueblo soberano, a administrar justicia»2 . (Negritas agregadas)
Sin embargo, se ha expresado líneas arriba que el derecho a la pluralidad de instancias debe «en principio» garantizarse en sede administrativa, porque el Tribunal Constitucional ha afirmado que, dicho derecho «no es un contenido esencial del derecho al ‘debido proceso administrativo’ -pues no toda resolución es susceptible de ser impugnada en dicha sede-; pero sí lo es del derecho al debido proceso ‘judicial’, pues la garantía que ofrece el Estado constitucional de derecho es que las reclamaciones de los particulares contra los actos expedidos por los órganos públicos, sean resueltas por un juez independiente, imparcial y competente, sede ésta en la que, además, se debe posibilitar que lo resuelto en un primer momento pueda ser ulteriormente revisado, cuando menos, por un órgano judicial superior»3 . (Negritas agregadas)
Es decir, si bien el derecho a la pluralidad de instancias puede garantizarse de forma absoluta dentro del ámbito judicial, porque en éste debe haber siempre un órgano por encima del que emitió la resolución; no puede avalarse del mismo modo en sede administrativa, pues en ésta no siempre habrá un órgano superior al que dio la decisión.
Prima facie puede afirmarse entonces que, aunque el recurso de reconsideración no está previsto en la Constitución Política del Perú, ello no implica que tampoco tenga relevancia legal, pues en aquellos casos que, en sede administrativa, no haya un órgano superior que pueda revisar la decisión de otro, lo justo y lógico es que, al menos, la decisión del órgano pueda ser revisada por este mismo.
En segundo lugar, debe considerarse que la LPAG, no sólo con respecto a las recursos (que constituyen un mecanismo de revisión de actos administrativos), establece que uno de ellos sea resuelto por el órgano superior (recurso de apelación) , y otro, por el mismo órgano que emitió el acto (recurso de reconsideración) ; sino que también, en relación con la nulidad de oficio (que es otro mecanismo de revisión de actos administrativos), preceptúa similarmente que ella pueda ser declarada por el órgano superior o por el mismo que emitió el acto.
Puede afirmarse entonces que, la LPAG propende a que sean los mismos órganos que emitieron los actos viciados los que los corrijan, y esto se confirma cuando, sin diferenciar entre la revisión que puede efectuar el órgano superior y la que puede hacer el mismo órgano que emitió el acto, establece, dentro de sus principios rectores, que «[l]a autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente ley4«. (Negritas agregadas)
Puede afirmarse entonces que, si la LPAG recoge el recurso de reconsideración, este recurso debe preverse en todos los procedimientos administrativos, incluso en aquellos procedimientos regulados por leyes especiales.
En relación a si dentro del procedimiento administrativo sancionador ante OSIPTEL puede preverse, vía reglamentaria, de modos de terminación anticipada; debe considerarse que, la LPAG regula el procedimiento administrativo sancionador de modo tal que, luego de una serie de etapas, puede concluir con la imposición de una sanción o el archivamiento de la causa.
Dentro de este contexto, el procedimiento administrativo sancionador sería mejor para los administrados si se previeran modos en los que, reconociendo éstos su responsabilidad, aquél concluyera anticipadamente; o, por ejemplo, regulará mayores atenuantes de responsabilidad por infracciones.
Sin embargo, como ya se explicó líneas arriba, el numeral 2 del mismo artículo II del Título Preliminar de la LPAG establece que las normas que regulan los procedimientos especiales no pueden imponer condiciones menos favorables a los administrados que las previstas en la LPAG, por tanto, cualquier condición más beneficiosa al administrado o al interés público que suponga mayores garantías que el estándar mínimo y preceptos que dispone la LPAG, tiene que establecerse a través de una ley.
Puede concluirse entonces que, cualquier modo de terminación anticipada del procedimiento administrativo sancionador ante OSIPTEL, debe preverse mediante ley y no vía reglamento.
Conclusiones:
¿Es viable prescindir del recurso de reconsideración en el procedimiento administrativo sancionador, en la medida que los administrados cuentan siempre con el recurso de apelación para poder cuestionar el acto administrativo que consideran contrario a sus derechos o intereses legítimos, presentando los argumentos y medios de prueba que estime pertinente? El recurso de reconsideración se encuentra expresamente regulado en la LPAG como un mecanismo mediante el cual los propios órganos administrativos que emitieron un acto viciado lo puedan corregir. En ese sentido, teniendo en cuenta que el numeral 1 del artículo II del Título Preliminar del TUO de la LPAG establece que dicha norma es de carácter común y que su regulación alcanza a todos los procedimientos administrativos desarrollados en las entidades, no resulta posible anular el recurso de reconsideración en un procedimiento especial y mucho menos a través de una norma infralegal.
¿Es viable permitir que la autoridad administrativa concluya el procedimiento administrativo sancionador en los casos que el infractor haya adoptado medidas que se traduzcan en un beneficio efectivo del interés público que se habría visto vulnerado con su conducta infractora, regulando tal posibilidad mediante norma reglamentaria? Cualquier condición más favorable al administrado y al interés público, que suponga mayores garantías que el estándar mínimo de la LPAG, como es el caso de cualquier modo de terminación anticipada que se pretenda regular dentro del procedimiento administrativo sancionador ante OSIPTEL debe establecerse mediante ley y no vía reglamento.
Comentarios:
Sobre si es posible prescindir vía reglamentaria del recurso de reconsideración en algún procedimiento administrativo sancionador debe considerarse tres premisas.
En primer lugar, que el recurso de reconsideración no tiene relevancia constitucional porque lo que la Constitución Política del Perú exige, no es que toda decisión judicial o administrativa sea revisada por el mismo órgano que la emitió, sino por uno superior; pero ello no implica que tampoco tenga importancia legal, pues en aquellos casos en los que no exista órgano administrativo superior, lo justo y lógico es que la decisión sea revisada por el mismo órgano que la emitió.
En segundo lugar, que el recurso de reconsideración constituye, junto con la nulidad de oficio declarada por el mismo órgano administrativo que emitió la decisión o el acto, prueba de que la Ley del Procedimiento Administrativo General propende a que sean los mismos órganos que emitieron los actos viciados los que los corrijan.
En tercer lugar, que si el recurso de reconsideración está previsto en la Ley del Procedimiento Administrativo General, y si ésta constituye la norma común a todos los procedimientos administrativos incluyendo los regulados por leyes especiales; entonces debe estar previsto en todos los procedimientos administrativos incluyendo los regulados por leyes especiales. En consecuencia, con base en esas premisas, se concluye que no puede prescindirse del recurso de reconsideración en procedimiento administrativo alguno ni siquiera en uno regulado por ley especial, menos aún vía reglamentaria.
Sobre si es posible implementar vía reglamentaria modos de terminación anticipada en un procedimiento administrativo sancionador cabe advertir que, aunque la Ley del Procedimiento Administrativo General constituye la norma común a todos los procedimientos administrativos incluyendo los regulados por leyes especiales, aquélla no es aplicable si éstas contienen condiciones más favorables a los administrados. En consecuencia, siendo los modos de terminación anticipada condiciones más favorables, estos sí podrían implementarse en un procedimiento administrativo sancionador, pero no a través de reglamento sino mediante ley.
Emiliano Amaru Zapata Facundo
Experto Legal
Dirección General de Desarrollo Normativo y calidad Regulatoria
