El Proyecto de Ley de suspensión de pagos de las rentas de alquileres. ¿Una injerencia a la libertad contractual necesaria o una buena intención sin justificación constitucional?

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Sumario: 1. Introducción, 2. El Proyecto de Ley N° 5004-2020-CR, 3. ¿El proyecto de ley cumple con el marco constitucional para modificar los contratos?, 4. ¿Existen mecanismos para resolver la situación del arrendatario en el Código Civil?, 5. Conclusiones.


1. Introducción

No quepa duda que el estado de emergencia nacional que a la fecha venimos acatando para mitigar los embates que genera el coronavirus, ha desencadenado una serie de consecuencias sociales, económicas y jurídicas.

Al determinarse el aislamiento social obligatorio se ha suprimido una serie de derechos constitucionales como la libertad de reunión y tránsito, aunado a la inviolabilidad de domicilio, conforme han sido detallados en el artículo 3 del Decreto Supremo 044-2020-PCM, y es justamente en razón de ello que, excepcionalmente, se ha permitido el tránsito de los ciudadanos para acceder a determinados bienes y servicios esenciales.

De lo vertido, cualquier otra actividad ajena a la prestación de un bien o servicio esencial precisado en el artículo 4 del mencionado Decreto, se encuentra vedada, lo cual indefectiblemente conlleva a su paralización, esto quiere decir que un gran sector económico, y por ende de la población, no va poder realizar actividad alguna lo cual va repercutir negativamente sobre los ingresos económicos que ello conlleva.

Ante esta situación, en estos últimos días se ha venido analizando la problemática que viene ocasionando respecto de los contratos de arrendamiento, ya que muchas personas ante esta carencia de actividad económica, han visto mellado sus ingresos y necesariamente ello se refleja en la imposibilidad de poder asumir sus obligaciones, como es el pago de la renta.

2. El Proyecto de Ley N° 5004-2020-CR[1]

Teniendo en cuenta la problemática descrita, el congresista de Acción Popular, Paul García Oviedo, ha presentado una propuesta legislativa que busca la suspensión del pago de la renta (incluido intereses, moras y penalidades) por parte de los arrendatarios que se encuentren en estado de vulnerabilidad económica, y que dicha suspensión sea durante el tiempo que dure el estado de emergencia hasta dos meses de la finalización del mismo.

La iniciativa señala que dicha vulnerabilidad económica se materializa cuando el arrendatario esté desempleado o se le hayan reducido las jornadas laborales y, por ende, sus ingresos, y si es independiente que sufra una pérdida de sus ingresos o una caída de sus ventas superiores al 40%.

Dicha propuesta expone su viabilidad dado al alto porcentaje de trabajadores independientes e informales que se encuentran afectados por el estado de emergencia, lo cual repercute en sus derechos a la vivienda y al trabajo, en caso de negocios independientes, ya que al no tener posibilidad de pago, va desencadenar futuras demandas por desalojo debido al incumplimiento de pago y con ello incrementar la carga procesal.

3. ¿El proyecto de ley cumple con el marco constitucional para modificar los contratos?

Esta propuesta ha generado diversos comentarios de especialistas en la materia[2], respecto de si contraviene o no el artículo 62 de la Constitución[3], y a su vez permite recordar un viejo debate respecto al carácter absoluto o no de la libertad contractual.

Al respecto, compartimos la opinión que hace más de 20 años escribió sobre el tema Carlos Cárdenas Quirós[4], en el sentido de que la autonomía privada no es absoluta y, por ende, los contratos entre privados no devienen en inmutables. Ello a raíz de la aplicación inmediata de normas que se expidan luego de suscrito el contrato, ya que incluso previo a su celebración la libertad contractual siempre ha estado limitada por normas de carácter imperativo y de orden público, y si en el transcurso de ejecución de dicho contrato se expiden normas de dicha naturaleza, ellas tendrán incidencia en la relación contractual, ya que lo contrario sería asimilar a dicho contrato entre privados el carácter de contrato ley, conforme ha sido previsto en el mismo artículo 62 en su segundo párrafo, lo cual incluso no tendría sentido una regulación diferenciada.

Es por ello que el primer párrafo del artículo 62 de la Constitución debe de interpretarse restrictiva y sistemáticamente con el  inciso 14 del artículo 2 de la Constitución y los artículos 1354 y 1355 del Código Civil. Así, teniendo en cuenta la iniciativa legislativa, preliminarmente se puede afirmar que los contratos sí pueden ser modificados excepcionalmente, por normas de naturaleza imperativa y orden público. Incluso, ya el Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad para pronunciarse al respecto en una sentencia en Pleno bajo el 0052-2004-PI/TC y en la STC 2488-2004-AA/TC, en los cuales, respectivamente, señala:

En principio, debe precisarse que el Tribunal Constitucional ha establecido que si bien el artículo 62° de la Constitución establece que la libertad de contratar garantiza que las partes puedan pactar según las normas vigentes al momento del contrato y que los términos contractuales no pueden ser modificados por leyes u otras disposiciones de cualquier clase, dicha disposición necesariamente debe interpretarse en concordancia con su artículo 2° inciso 14), que reconoce el derecho a la contratación con fines lícitos siempre que no se contravenga leyes de orden público.

9. El mandato del artículo 62° que consagra la inmodificabilidad de los contratos no es absoluto.

Tal y como ha sido analizado de modo previo, en el caso de los contratos de concesión, el interés público posibilita el ejercicio de ciertas potestades en la Administración tales como la posibilidad de modificar el contrato de modo unilateral e inclusive de resolverlo.

No obstante, tales poderes sólo podrán ser ejercidos cuando el interés público así lo justifique, lo que obliga a la Administración a concretizar la razón de interés público que sustenta su poder en cada caso concreto y a que en todos los casos sus facultades sean ejercidas de modo necesario, idóneo y proporcional.

 De lo vertido, es necesario establecer la siguiente interrogante: ¿el proyecto de ley que pretende suspender los pagos de renta es una ley de orden y/o interés público? La respuesta es negativa y ello bajo el entendido de que una norma de dicha naturaleza que pretende establecer modificaciones a los contratos suscritos entre privados debe de tener los elementos que establece el artículo 1355 del Código Civil[5], esto es, tener consideraciones de interés social, público o ético.

El proyecto de Ley y su exposición de motivos pondera los derechos e intereses de los arrendatarios, por ser un sector de la población afectada en sus ingresos económicos por el estado de emergencia decretado, y esa ponderación colisiona con el derecho e interés de los arrendadores, quienes en el supuesto de aprobarse y promulgarse dicha propuesta legislativa, se verían conculcados en su derecho al pago de la renta por el periodo que dure el estado de emergencia y dos (2) meses adicionales a ésta, por lo que la carencia de ingresos por dicho concepto son trasladados a dicha parte contractual, sin tener en cuenta que ésta crisis y carencia de actividades comerciales afectan a todos, y no es exclusivo de un sector poblacional, en resumidas cuentas con dicho proyecto de Ley se pretende “desvestir un santo para vestir a otro”, lo cual demuestra que dicha norma no cumple con la proporcionalidad que debe de mantener una norma para pretender establecer un dirigismo contractual que justifique modificar los contratos, y menos que ello sea de interés general.

Otro aspecto que debe de tenerse presente para analizar dicha propuesta legislativa y su viabilidad es recordar el contexto en el cual fue promulgado el artículo 62 de la Constitución. Al respecto, Carlos Cárdenas dio cuenta que uno de los motivos principales que tomó en cuenta el legislador constituyente para emitir dicha norma constitucional fue que en nuestro país:

Se ha abusado del intervencionismo legislativo, fundamentalmente en materia de arrendamientos urbanos. Así ocurrió, hace algunos años, con los Decretos Supremos Nos. 370 y 395-85-EF dictados en julio y agosto de 1985, respectivamente. Como se recordará, el primero fijo la renta de los contratos de arrendamiento de acuerdo al monto que se encontraba vigente el 27 de julio de 1985, flexibilizándose el régimen con el curso de los años. El segundo prorrogó la vigencia de los contratos de arrendamiento de duración determinada.[6]

En efecto, el legislador constituyente era plenamente consciente que la experiencia del intervencionismo contractual había generado graves secuelas económicas entre los años 80’ a 90’, por ello propone una norma que otorgue seguridad jurídica, pero que la misma no se entienda como un reconocimiento absoluto de la libertad contractual de los privados y la inmutabilidad absoluta de sus contratos.

Para demostrar ello, basta citar alguna de las ponencias del Presidente de la Comisión Constitución del Congreso Constituyente Democrático, Carlos Torres y Torres Lara[7], quien señala:

Hay otro concepto fundamental en este cambio. Es la visión sobre los contratos (art. 62). Se establece una nueva forma por la cual se prohíbe la dación de disposiciones legales que modifiquen los contratos, porque ha sido usual en el Perú, como en toda Latinoamérica, ese espíritu de justicia generalizada, en donde un legislador un día piensa que los alquileres están muy altos, y entonces promueve una ley normando que los alquileres queden congelados, y, por supuesto, muchos aplauden, pero no piensan en aquella anciana que vive de los alquileres de esa casa, o en aquel que trabajó durante cincuenta años y tiene una indemnización que la invirtió en un pequeño departamento que le sirve para sobrevivir, no se piensa en el enfermo que con ese arrendamiento está pagando sus medicinas. Esa justicia “general” no es justicia. La nueva constitución traslada esta función a donde debe estar, al Poder Judicial. Allí debe determinarse los excesos en los contratos, allí debe determinarse el equilibrio en la contratación en la relación uno a uno, y no por decisiones legislativas que a la larga resultan absolutamente demagógicas y paralizadoras de la economía, porque la economía de mercado se basa en la contratación, y si la contratación no es segura, no puede producirse lo que se llama estabilidad para que el capital interno permanezca en el Perú y el externo sea convocado al país.

Por lo cual, consideramos que dicho proyecto de Ley, no cumple con la proporcionalidad ni resulta de interés general, los cuales deben de concurrir para que no colisionen con la norma constitucional antes indicada.

4. ¿Existen mecanismos para resolver la situación del arrendatario en el Código Civil?

En la exposición de motivos del proyecto de Ley que venimos comentando se ha justificado su aprobación para evitar futuras demandas de desalojo por incumplimiento de pago (renta) y por ende incrementar la carga procesal del Poder Judicial. Al respecto se debe de manifestar que dicha causal de desalojo no existe[8], por lo cual para que se proceda con un proceso de desalojo contra el arrendatario éste tendría que devenir en ocupante precario, es decir, que carezca de título que justifique su posesión.

En el caso de la existencia de un contrato de arrendamiento (título), dicha carencia de título sería posible siempre y cuando el contrato es resuelto por falta de pago. Entonces, para ver cuán exacto es la situación de vulnerabilidad que se pretende evitar con dicho proyecto de Ley, resulta necesario observar si dicha carencia de pago, en la que se encuentra el arrendatario por el estado de emergencia, inmediatamente hace fenecer el contrato y por ende lo convierte en ocupante precario.

En ese sentido, si el arrendador justamente a raíz de la falta de pago de la renta por parte de su arrendatario, quien a su vez se encuentra en un estado de vulnerabilidad por el estado de emergencia decretado, para que pueda requerir la restitución del bien primero debe de hacer fenecer el título que justificaba la posesión, y esto es mediante la resolución del contrato, quiere decir que debe de proceder ya sea conforme a lo previsto por el artículo 1429 o 1430 del código civil, ya que eso es lo que también el IV Pleno Casatorio Civil, dentro de la doctrina jurisprudencial vinculante ha establecido como supuestos de posesión precaria, en su numeral 5.1), señala que:

Los casos de resolución extrajudicial de un contrato conforme a lo dispuesto por los artículos 1429° y 1430° del Código Civil. En estos casos se da el supuesto de posesión precaria por haber fenecido el título que habilitaba al demandado para seguir poseyendo el inmueble. Para ello, bastará que el juez, que conoce del procedo de desalojo, verifique el cumplimiento de la formalidad de resolución prevista por la Ley o el contrato, sin decidir la validez de las condiciones por las que se dio esa resolución. (Subrayado nuestro)

Si nos situamos en el primer supuesto, es decir que el arrendador tiene que resolver el contrato en base a lo previsto en el artículo 1429 del código civil[9], y a sabiendas que el juez que va conocer de la futura demanda de desalojo por ocupación precaria tiene que verificar el cumplimiento de la formalidad prevista, éste va tener que primero intimar al arrendatario, para lo cual, dada la presente coyuntura va tener que esperar el levantamiento del estado de emergencia y remitir por conducto notarial la intimación del cumplimiento del pago de la renta dentro de un plazo que no puede ser menor al de 15 días. Es decir, el arrendatario superado el estado de emergencia, en el peor de los casos, tendrá un plazo mínimo de quince días para poder cumplir con el pago de la renta y por ende evitar que se produzca en fenecimiento del título que justifica su posesión, y con ello no devendría en ocupante precario, sólo en caso se haya superado dicho plazo y si no cumple con el mismo, recién el título que justificaba su posesión fenece y deviene en precario.

En el otro supuesto, la situación es distinta, ya que al haberse pactado el incumplimiento del pago de la renta como una cláusula resolutoria expresa, el sólo hecho de incurrirse en la misma el contrato queda resuelto, y a diferencia del artículo 1429, el artículo 1430 del código civil, establece que la misma opera desde la comunicación que realiza el arrendador al arrendatario. En éste supuesto, el arrendatario que se encuentra en estado de vulnerabilidad, tiene expedito el derecho de oponerse a la resolución, y recurrir a figuras jurídicas como la excesiva onerosidad de la prestación, ya que el mismo artículo 1440 del código civil establece que debido a la naturaleza de la prestación, esto es, el pago de la renta, estamos ante una obligación de naturaleza pecuniaria, por lo cual sería complejo tener que aplicar el segundo párrafo del mismo, es decir optar por la resolución del contrato. Si bien se puede afirmar que figuras jurídicas como la excesiva onerosidad de la prestación ha sido establecida en un contexto distinto, cuando se producían situaciones de inflación económica, generalmente por acontecimientos bélicos, también resulta plenamente aplicable ahora, ya que nos encontramos ante una situación imprevisible, generada por una pandemia mundial, y que ha repercutido en el intercambio económico por las medidas adoptadas para frenar los impactos negativos que puede generar el COVID-19, por lo cual el intercambio económico e incluso observando la operación económica prevista con dicho contrato, se ha visto afectado, y por ende en ese contexto puede hacer revisable el vínculo contractual.

5. Conclusión

Esta situación de emergencia sanitaria generada por la expansión del COVID-19 ha generado una serie de problemas severos en toda nuestra sociedad, incluso irreparables, si bien es loable la preocupación que se tiene por todas las personas afectadas por el estado de emergencia, debido a los problemas económicos que ello conlleva, pretender regular cada vicisitud que surja de la misma sin tener presente el marco constitucional va resultar infructuoso, por lo que se propone es acudir a nuestro código civil y con criterio equitativo interpretar y aplicar las normas que puedan solucionar ello, sin necesidad de trastocar o sobre regular nuestro marco jurídico, ya que se debe de tener presente que esta difícil situación nos afecta a todos, algunos en mayor o menor medida, pero no por ello se tenga que promover la mejora de un grupo de personas a costa o en detrimento de otras.

[1] Proyecto de Ley denominado: “Ley que dispone  medidas complementarias a favor de los arrendatarios que se encuentren en situación de vulnerabilidad económica como consecuencia de la declaratoria de Estado de Emergencia por el brote de COVID-19”

[2] Fort Ninamancco: “El Proyecto de Ley sobre suspensión de pago de rentas de alquileres no tiene sustento constitucional”. Disponible aquí.

Alan Pasco Arauco: ¿Es inconstitucional el proyecto de ley que suspende el pago de la renta en los contratos de arrendamiento? Parte 1. Disponible aquí.

[3] Artículo 62.- Libertad de contratar

La libertad de contratar garantiza que las partes pueden pactar válidamente según las normas vigentes al tiempo del contrato. Los términos contractuales no pueden ser modificados por leyes u otras disposiciones de cualquier clase. Los conflictos derivados de la relación contractual sólo se solucionan en la vía arbitral o en la judicial, según los mecanismos de protección previstos en el contrato o contemplados en la ley.

Mediante contratos-ley, el Estado puede establecer garantías y otorgar seguridades. No pueden ser modificados legislativamente, sin perjuicio de la protección a que se refiere el párrafo precedente.

[4] Carlos Cárdenas Quiros. Autonomía Privada, Contrato y Constitución. AA.VV. En: Derecho Civil Patrimonial. Alfredo Bullard y Gastón Fernández (editores). Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 1997.

[5] Artículo 1355.-  La ley, por consideraciones de interés social, público o ético puede imponer reglas o establecer limitaciones al contenido de los contratos.

[6] Carlos Cárdenas Quiros. Autonomía Privada, Contrato y Constitución. Op. cit. pág. 51-52.

[7] Conferencia efectuada el 24 de septiembre de 1993. Citado por: Carlos Cárdenas Quiros. Autonomía Privada, Contrato y Constitución. Op. cit. pág. 50-51.

[8] Vid. Alan Pasco Arauco. No existe la causal de desalojo por “falta de pago”. Disponible aquí.

[9] Artículo 1429.- En el caso del artículo 1428 la parte que se perjudica con el incumplimiento de la otra puede requerirla mediante carta por vía notarial para que satisfaga su prestación, dentro de un plazo no menor de quince días, bajo apercibimiento de que, en caso contrario, el contrato queda resuelto.

Si la prestación no se cumple dentro del plazo señalado, el contrato se resuelve de pleno derecho, quedando a cargo del deudor la indemnización de daños y perjuicios.

 

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