Sumario: 1. Las Comunidades Campesinas en el Perú. 2. El Gobierno de la Comunidad Campesina. 3. El proceso eleccionario. 4. El genero y las minorías. 5. Características del voto. 6. Requisitos para la Inscripción en los Registros Públicos. 7. Las elecciones Comunales en la Jurisprudencia del Tribunal Registral.
1. Las Comunidades Campesinas en el Perú
Las comunidades campesinas o antes reconocidas legalmente como comunidades indígenas, son una de las instituciones más antiguas de nuestro país, remontándose a las épocas incaicas y delimitadas propiamente en la época colonial «el origen de las comunidades, ubicado justamente en el momento del ordenamiento toledano» (1). La doctrina sociológica mayoritaria «parte del supuesto que la cultura de la Comunidad es una cultura unitaria e indigena que sobrevive mayormente intacta desde épocas anteriores a la conquista» (2), a través de las idea de los ayllus, no obstante, en la actualidad son innegables las mutaciones que han sufrido las comunidades, tanto individualmente, como desde las construcciones relacionales que se establecen con el estado, principalmente con fines de defensa y reivindicación de sus tierras, factor que las caracteriza.
Pese a que nos encontramos en tiempos de globalización, industrialización y un avance desenfrenado del urbanismo, las comunidades mantienen su tradicional importancia en la cautela y promoción de los derechos de los comuneros, muchas veces olvidados o conflictuados por las condiciones actuales de desarrollo político y económico, siendo entidades guiadas por usos y costumbres milenarias, dignas del respeto y la cautela por los Estados.
El Perú ha ratificado el convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre pueblos indígenas y tribales, en cuyo artículo 4 reconoce su derecho a la «libre determinación, tienen derecho a la autonomía o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, así como a disponer de los medios para financiar sus funciones autónomas». En ese mismo derrotero, la vigente Constitución Politica del Perú de 1993, reconoce que las comunidades campesinas tienen existencia legal y cuentan personeria juridica, declarando su autonomía en cuanto a su organización, en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposición de sus tierras, así como en lo económico y administrativo, en respeto irrestricto a su identidad cultural.
Dentro de su autonomia organizativa, las comunidades campesinas desarrollan sus actividades encabezadas por un consejo directivo o directiva comunal, la misma que es elegida por periodos al interior de un proceso democrático que les permita su desarrollo continuo, con la participación igualitaria de cada uno de los comuneros. Es propósito de este trabajo, describir y analizar brevemente los aspectos más relevantes del proceso de elección de los integrantes de uno de los órganos de gobierno de las comunidades.
2. El Gobierno de la Comunidad Campesina
El concejo directivo es el órgano de gobierno y además de administración de la comunidad campesina, se encuentra encargado de la gestión de la comunidad, a nivel administrativo, económico, social, etc. Conforme al art. 19 de la Ley 24657, Ley General de Comunidades Campesina (en adelante la Ley) y el artículo 48 del Decreto Supremo 008-91-TR (en adelante el Reglamento), se encuentra conformado por seis integrantes: presidente, vicepresidente, tesorero, fiscal y vocal. Si bien ese es el número minimo de integrantes, nada impide que la comunidad acuerde estatutariamente una mayor cantidad de miembros, con un límite de nueve.
Respecto al plazo del mandato, la ley es clara estableciendo una duración máxima de dos años pudiendo ser los miembros reelegidos por un periodo igual, permitiendo de esa forma una rotación continua en los cargos directivos y afianzando la democracia en la organización comunal.
3. El proceso eleccionario
Las elecciones se realizarán necesariamente bajo la supervisión de un comité electoral, el mismo que será elegido por la asamblea general a más tardar el 15 de octubre y estará compuesta por tres miembros, un presidente, un secretario y un vocal. Este órgano, como encargado del proceso electoral, determinará la fecha de la elección, la que deberá producirse entre el 15 de noviembre y el 15 de diciembre. Dada la naturaleza de sus funciones, las mismas cesan en cuanto haya asumido el cargo la nueva Directiva Comunal. Contras las decisiones adoptadas por el comité electoral solo procede recurso de apelación ante la asamblea general, por las causas indicadas en el articulo 81 del reglamento.
Si bien la regla general es que las elecciones se hagan bajo supervisión del comité electoral, existe una excepción. Se producirá la elección por aclamación de la asamblea general, en caso se haya producido la vacancia de todos los miembros de la directiva comunal, siempre que hayan desempeñado sus funciones por un plazo superior a un año.
Conforme al artículo 86 del reglamento, las elecciones se efectuarán por listas completas, es decir, no podrá realizarse la elección de miembro por miembro, como es usual en otro tipo de personas jurídicas, como las asociaciones, por ejemplo, sino que previamente deberán acreditarse ante el comité electoral la lista o listas participantes, con la integridad de los postulantes a los diversos cargos regulados por la ley, el reglamento y el estatuto.
4. El género y las minorías
La ley y el reglamento además prevén dos reglas importantes respecto a la conformación de las listas y en consecuencia la conformación de la nueva Junta Directiva. El nuevo texto del artículo 19 de la Ley, que fuera modificado por la Ley 30982, dispone que la directiva comunal deberá incluir un número no menor del 30% de mujeres o varones en su conformación. Es decir, si la directiva comunal se encuentra conformada por seis personas, al menos dos de ellas deberán ser varones o mujeres, según corresponda, si son nueve, deberá realizarse el mismo ejercicio, por lo que el número mínimo de varones o mujeres será de tres. En caso el número no sea perfectamente divisible en números enteros, se aplicarán las reglas generales de redondeo
Léase también que, la norma impone carácter imperativo a esta disposición, al contrario de otro tipo de organizaciones como las juntas administradoras de servicios o las cooperativas agrarias reguladas por la nueva ley, donde se dispone que se procurará una cuota similar, sin embargo, del tenor literal de su redacción, no se advierte la obligatoriedad de esta regla, sino que se le otorga carácter dispositivo. Asi entonces, el incumplimiento de la regla en las comunidades campesinas, acarreará como consecuencia la invalidez de la elección.
Por su parte, el artículo 86 del Reglamento nos indica que, el vocal que conforme la nueva junta directiva, en un número que no exceda de tres, debe proceder de la lista que quedo en segundo lugar. A modo de ejemplo, se propone la elección con la participación de tres listas, la lista azul, verde y amarilla, con seis integrantes cada una. Luego de producida la elección se da por ganadora a la lista azul y en segundo lugar a la lista amarilla, debiendo quedar entonces la Directiva comunal conformada por los integrantes de la lista azul a excepción de sus dos vocales, los que deberán proceder de la lista amarilla. La inobservancia de esta regla, conlleva también la invalidez de la elección.
Cabe precisar también que, mediante Resolución Ministerial 1326-2006-AG, se aprobó la Guía para las elecciones de las directivas comunales en las comunidades campesinas, donde se habla más detalladamente respecto a este apartado.
5. Características del voto
La elección será efectuada mediante voto personal, igual, libre, secreto y obligatorio de los comuneros que a la fecha de la elección se encuentren calificados como hábiles según el padrón comunal. De ello, podemos desprender que no se admitirán votos por poder, ni forma alternativa de votación a la efectuada de forma secreta, pues esta garantiza una elección libre de cualquier coacción. Ello claro, siempre que no se trate de una elección por periodo complementario en caso de vacancia, como se ya adelanto en párrafos precedentes.
Una vez finalizada la elección y el escrutinio correspondiente, se procederá a la proclamación de la nueva junta directiva y su acreditación. El Comité Electoral otorgará las credenciales firmadas de forma colegiada a cada uno de los nuevos miembros de la directiva, reconociéndolos en sus cargos.
6. Los requisitos para la inscripción en los Registros Públicos
En materia registral, la regulación se encuentra en la Directiva 013-2010-SUNARP/SN, aprobada por Resolución 343-2010-SUNARP/SN.
Para la inscripción registral se requerirá la presentación de la copia certificada de las actas de asamblea general donde se encuentren plasmadas la elección del comité electoral y la elección de la nueva directiva comunal. Es necesario precisar que, la elección del comité electoral no es un acto inscribible, sin embargo, su presentación es obligatoria y se encuentra sujeta a calificación, por lo que cualquier defecto en ella, supondrá la observación o eventualmente la tacha del título.
La certificación podrá estar a cargo de un notario público o juez de paz en aquellos lugares donde se reúnan las condiciones para el ejercicio de las funciones notariales, conforme a la ley de Justicia de Paz. En este último caso, el Registrador Público, se encuentra en la obligación de verificar la autenticidad de los documentos, el periodo de vigencia del nombramiento del Juez, así como el cumplimiento de los requisitos que justifiquen su actuación Notarial. Recientemente se ha abierto un nuevo mecanismo de verificación a través de la ONAJU, el mismo que se debería empezar a utilizar a la brevedad, dada la dificultad de comunicación a través de oficios, considerando que muchas veces las comunidades campesinas se encuentran en lugares remotos y de dificil acceso.
Asimismo, la directiva ha facultado especialmente a los fedatarios registrales para que puedan realizar la certificación de las actas de forma gratuita, quedando a consideración de los usuarios recurrir a esta facilidad.
Acompañando a las actas, se debe adjuntar las respectivas constancias de convocatoria y quorum de cada una de las asambleas, cuyos requisitos se encuentran plasmados en los numerales 5.9.1 y 5.9.2 de la Directiva. Estos documentos se deben presentar el original y con firma legalizada, con las mismas atingencias realizadas sobre la certificación de las actas.
La constancia de convocatoria deberá expresar que la misma se realizó de la forma prevista en el estatuto y que los comuneros han tomado conocimiento de ella, debiendo plasmar la agenda a tratar. Por su parte la constancia de quorum deberá expresar el número de comuneros hábiles para asistir a las asambleas, los datos de certificación del libro padrón y el número de comuneros hábiles asistentes a las asambleas.
Resulta especialmente relevante que la convocatoria haya sido efectuada por la persona legitimada legal y estatutariamente, puesto que, de lo contrario, conllevaría la invalidez de los acuerdos adoptados. Por regla general, la convocatoria deberá ser efectuada por el presidente de la directiva saliente o en su ausencia por el vicepresidente. Para el caso de la asamblea eleccionaria, es válida que esta se realice por el Comité electoral. Las constancias deberán ser emitidas por la persona legitimada para efectuar la convocatoria.
Por último, debe acompañarse las credenciales correspondientes, en original, suscritas por todos los miembros del comité electoral. No se requiere la legalización de las firmas de los integrantes del citado comité.
7. Las elecciones comunales en la Jurisprudencia del Tribunal Registral
Si bien las normas en relación a las elecciones de Directivas Comunales son meridianamente claras, es usual que la casuística desborde a la normativa, en cuyo caso, la jurisprudencia de los tribunales administrativos resulta de particular trascendencia para realizar una correcta interpretación y facilitar de ser el caso, el acceso al registro. No debemos olvidar lo indicado en la parte inicial del presente trabajo, respecto a la autonomía de las Comunidades Campesinas, la misma que debe ser respetada por los diversos entes del estado, pues mal harían en interpretar las normas de forma restrictiva, lo que resultaría en una flagrante vulneración a sus derechos. Precisado ello, desarrollamos algunas cuestiones relevantes.
Respecto a la reelección el Tribunal Registral, adoptó el siguiente precedente de observancia obligatoria: «Es inscribible la reelección de un comunero para un segundo mandato consecutivo, independientemente del cargo que vaya a ejercer; pero es inadmisible que sea reelegido para un tercer mandato consecutivo, en el mismo o en distinto cargo, debiendo aguardar por lo menos hasta la cuarta elección para poder participar y ser nuevamente elegido». Dicho precepto fue incorporado en el art. 5.16.4 de la Directiva, pues solo de esa forma se garantiza una rotación en los cargos directivos y una llevanza más democrática en la vida de la comunidad.
También se ha hecho referencia en el presente trabajo, a dos requisitos imprescindibles en la conformación de la nueva directiva comunal, la cuota de genero del 30% y la representación de la minoría a través de la inclusión de los vocales de la lista que quede en segundo lugar. Si bien dichas normas son de carácter imperativo, cuentan con excepciones.
Respecto a la primera regla, el Tribunal Registral ha establecido en reiterada jurisprudencia, que la misma no será aplicable cuando la comunidad está compuesta por un número de varones o de mujeres que imposibilite el cumplimiento de dicha formalidad. Es decir que, si no existe un número suficiente de mujeres u hombres dentro de la comunidad que permitan conformar planchas que incluyan ambos géneros, será inexigible dicho requisito dando paso a su inscripción. (Véase por ejemplo la Resolución 1531-SUNARP-TR y la Resolución 625-2021- SUNARP-TR-L). Dicho criterio, resulta conveniente toda vez que, sería arbitrario dejar en acefalia a la comunidad por un requisito de imposible cumplimiento.
Ahora bien, puede presentarse el caso en que ambas reglas entren en conflicto. Piense el lector en dos planchas debidamente conformadas por varones y mujeres, sin embargo, al momento de la conformación de la directiva comunal con los vocales de la lista perdedora conforme al mandato del artículo 86 del reglamento, se pierde la cuota de genero prevista en el artículo 19 de la Ley. Sobre el particular, el Tribunal registral mediante Resolución 1236-2021-SUNARP-TR, ha establecido un criterio de jerarquía normativa, por el cual, debe preferirse el cumplimiento del precepto legal, aun cuando este conlleve el incumplimiento del reglamentario.
Por último, como ya se ha señalado, el reglamento ha fijado fechas en las que se deberá producir la elección del Comité electoral y la elección de la Junta Directiva, sin embargo, el incumplimiento de estas no debe significar su denegatoria en el registro, pues se prioriza el hecho que resultaría en mayor perjuicio dejar en acefalia a la comunidad, siendo especialmente importante que sus órganos de gobierno y sus representantes cuenten con todas las facultades y atribuciones para los que fueron creados. Sobre el particular, se han pronunciado las resoluciones 2010-2017-SUNARP-TR-Ly 597-2020-SUNARP-TR-L.
REFERENCIAS
- Remy, Maria Isabel. Historia de las Comunidades Indigenas y Campesinas del Perú. Lima: IEP, 2013, p. 8
- (2) Dobyns, Henry F. Comunidades Campesinas del Perú.
- Lima: Estudios Andinos S.A., 1970, p.32.
- Ley 24657, Ley General de Comunidades Campesinas
- Decreto Supremo 008-91-TR, Reglamento de la Ley General de Comunidades Campesinas Resolución 343-2010-SUNARP/SN, que aprueba la Directiva 010-2013-SUNARP/SN
