Hace algunos días un amigo policía me comentó que, por medida disciplinaria, había sido pasado a la situación de disponibilidad por seis meses, pero que esta medida no se debía a la imposición de una sanción muy grave (MG), sino a una medida disciplinaria denominada insuficiencia disciplinaria que, pese a ser tan perniciosa a los derechos de los efectivos policiales, no tiene una regulación clara y precisa.
Ahora bien, los procedimientos disciplinarios que permiten la imposición de una sanción a nivel policial son regulados por la Ley 30714 (Ley del Régimen Disciplinario de la PNP) y su reglamento. Por otro lado, según esta Ley los tipos de sanciones son: amonestación, sanción simple, sanción de rigor, pase a la situación de disponibilidad por medida disciplinaria, pase a la situación de retiro por medida disciplinaria.
En este artículo me centraré en la sanción de pase a la situación de disponibilidad, pero no a la que hace referencia la Ley 30714, sino a la situación de disponibilidad por insuficiencia disciplinaria regulada por el Decreto Legislativo 1149 (Ley de la carrera y situación del personal) donde el efectivo policial no trabajará ni percibirá su remuneración por un lapso de tiempo de 6 meses.
Pero la sanción de disponibilidad a la que hace referencia la Ley 30714 únicamente se da por la comisión de infracciones muy graves tipificadas en el anexo III de la tabla de infracciones y sanciones; es decir, esta Ley, aún con los errores dogmáticos que presenta, garantiza derechos. Esto en virtud de que existe un procedimiento con reglas cuasi claras, puesto que a todo efectivo de la PNP que se le procese por la comisión de infracciones muy graves se le notificará acciones previas, después habrá una etapa de investigación y; finalmente, una etapa de decisión. Asimismo, estipula una etapa de impugnación y las instancias competentes para resolver.
Sin embargo, la otra modalidad por la que se puede pasar a un efectivo policial a la situación de disponibilidad es a través de un procedimiento denominado insuficiencia disciplinaria que es muy severo y que no se encuentra en la Ley 30714 (Ley del Régimen Disciplinario de la PNP), sino en el Decreto Legislativo 1149 (Ley de la Carrera y Situación del Personal) y su reglamento. Es decir, es un procedimiento externo a la Ley del Régimen Disciplinario de la PNP. No obstante, pese a ser tan lesivo no se ha entendido su naturaleza y erróneamente es llevado como un simple procedimiento sancionador usando algunas reglas del TUO de la Ley 27444 (LPAG).
Así, conviene precisar que el derecho administrativo disciplinario y el derecho administrativo sancionador son ramas distintas del derecho administrativo. En palabras del jurista Juan José Santiváñez Antúnez son como el agua y el aceite, ya que en el derecho disciplinario advertimos que el Estado se comporta como empleador y tiene como característica principal la relación especial de sujeción que, en buena cuenta, significa un especial vínculo que existe entre una determinada persona que asume la función pública y el Estado. Esta representación se acoge bajo ciertas condiciones de subordinación reforzando deberes, obligaciones, prohibiciones e incompatibilidades, así como el respeto de garantías constitucionales.
Mientras que en el derecho sancionador el Estado se comporta como administrador y no se advierte una relación especial de sujeción, puesto que el Estado busca tutelar el interés público, es decir, el presunto infractor viene a ser un particular. En cambio, en el derecho disciplinario el presunto infractor es un funcionario o servidor público que ha cometido una infracción en el cumplimiento de sus deberes o funciones. Esta sucinta diferenciación entre un procedimiento sancionador y disciplinario resulta de especial relevancia para explicar como se vienen vulnerando derechos en el procedimiento disciplinario policial por insuficiencia disciplinaria.
De acuerdo al artículo 76 del Decreto Legislativo 1149 (Ley de la Carrera y Situación del Personal) señala que la medida disciplinaria (insuficiencia disciplinaria) se aplica al personal que haya obtenido una nota anual de disciplina menor o igual a 52 puntos. Al respecto, es menester indicar que, a todos los efectivos de la PNP al inicio de cada año, se les otorgaría un puntaje de 100 puntos, los mismos que disminuyen teniendo en cuenta el tipo de sanción que les impongan. Es decir, cada sanción tiene un puntaje tasado, siendo las sanciones que disminuyen el puntaje anual en la nota de disciplina las siguientes: sanciones leves, graves y muy graves (Pase a disponibilidad) en razón de ocho décimas (0.8) por día, un punto y tres décimas (1.3) por día y tres puntos y cinco décimas (3.5) por mes respectivamente.
Es decir, dependiendo de la clase de sanción (leve, grave o muy grave) se le va a restar el demérito correspondiente a la nota anual de disciplina, pero si al final la nota anual de disciplina es igual o menor de 52 puntos se le inicia al efectivo policial un procedimiento disciplinario para pasarlo a la situación de disponibilidad. Este procedimiento está regulado en su totalidad en el artículo 78 del DS 016-2013-IN (reglamento del DL 1149) y reza lo siguiente:
La insuficiencia disciplinaria se aplica al personal que haya obtenido una nota anual de disciplina menor o igual a cincuenta y dos (52) puntos, aplicándose indistintamente al grado que ostente el administrado en el período de evaluación, conforme al Registro Nacional de Sanciones Disciplinarias de la Policía Nacional del Perú, que obra en la Dirección Ejecutiva de Personal.
Asimismo, señala que para el pase a la situación de disponibilidad por insuficiencia disciplinaria, se seguirá el procedimiento siguiente: Los Directores Ejecutivos, Directores, Jefes de Región y Jefes de Frentes Policiales serán responsables a través de sus Oficinas de Administración de la codificación, digitación y control de calidad de las órdenes de sanción en el Sistema Integrado de Gestión de la Carrera, cuando haya sido debidamente notificado el infractor, sin perjuicio de su remisión a la Dirección Ejecutiva de Personal. El período de evaluación de la Hoja de Disciplina Anual será desde el 1 de enero al 31 de diciembre del año del proceso.
Por otro lado, culminados los treinta (30) días hábiles siguientes del período de registro de la Hoja de Disciplina Anual, la Dirección Ejecutiva de Personal, a través de la Dirección de Procesos Administrativos Disciplinarios, notificará al administrado el inicio del proceso de insuficiencia disciplinaria por los medios legales, con la respectiva Hoja de Disciplina Anual. La Dirección de Procesos Administrativos Disciplinarios solicitará al órgano de administración de Legajos las copias certificadas de las órdenes de sanción que sustenten la calificación en el período materia del proceso administrativo. El administrado al ser notificado del proceso, tiene un plazo de cinco (5) días hábiles para reunir y emitir sus descargos ante el órgano competente.
De forma palmaria se advierte la exigua regulación normativa de este procedimiento, que está generando la vulneración de garantías constitucionales como la debida motivación de un acto administrativo, derecho de defensa, presunción de inocencia, pluralidad de instancia y el ne bis in idem material.
Ahora bien, este tipo de procedimiento no es motivado en virtud de que, en la totalidad de los casos, les notifican a los efectivos policiales el inicio de este procedimiento en una cuartilla de hoja y sólo se le menciona que según el registro tendrían una nota de disciplina anual menor o igual a 52 puntos y que tiene un plazo de 5 días hábiles para presentar descargo. Sin embargo, no se tiene en cuenta que la misma ley le exige a la Dirección de Recursos Humanos o la que haga sus veces que verifique dos cosas respecto de las sanciones que se codifican. Primero, el control de calidad de las sanciones; segundo, que el presunto infractor haya sido debidamente notificado.
Pero debe tenerse en cuenta que este procedimiento al ser tan severo debe ser extremadamente prolija la codificación que se haga de una orden de sanción en el área de legajos. Es decir, cuando la Ley señala que debe verificarse la calidad de las sanciones se debe realizar un control de forma y de fondo de todas las ordenes o resoluciones de sanción. En virtud que, codificar mal una orden de sanción o resolución de sanción podría generar un procedimiento por insuficiencia disciplinaria que es muy lesivo. En ese sentido, el área de legajos debe verificar posibles errores materiales o aritméticos, así como la posible vulneración al principio de continuación de infracciones (Art 248.7 TUO L.27444); garantía mediante el cual se impide que al administrado se le sancione reiteradas veces por el mismo código de infracción y que lo haga el mismo superior jerárquico.
Es decir, se vulnera el principio de continuación de infracciones cuando el mismo superior jerárquico sanciona al administrado en reiteradas oportunidades por el mismo código de infracción, ya que la Ley señala que debe esperarse 30 días hábiles para que el mismo superior jerárquico imponga el mismo Código de infracción a un determinado subordinado, ahora bien, por lo regular el procedimiento por insuficiencia disciplinaria recae en sub oficiales de tercera, siendo estos efectivos de la PNP los más vulnerables dentro de la institución, ya que desconocen las reglas del servicio y al ser sancionados ni siquiera saben cómo defenderse legalmente. Por lo que, muchos de ellos no saben como apelar una sanción leve, también en algunos casos el exceso de sanciones se debe al ensañamiento de determinados superiores jerárquicos etc.
Codificar no solo implica convertirse en un registrador de sanciones, sino que debe realizarse un control de las ordenes o resoluciones de sanción, es decir, cuando el área de codificación advierta un vicio de forma o de fondo debe devolverse las ordenes o resoluciones de sanción para que el superior jerárquico realice la rectificación de errores o en todo caso declare la nulidad del mismo, pero no puede ser de recibo que como motivación se limiten a decir que al estar registradas las órdenes de sanción constituyen un acto firme o que por que el presunto infractor no las apeló, por tanto, no habría nada que verificar.
Por lo que, la Dirección de Procesos Administrativos Disciplinarios debe motivar adecuadamente las resoluciones de inicio del procedimiento por insuficiencia disciplinaria, puesto que motivar implica justificar y la decisión estará justificada si y solo si se analiza sanción por sanción y ese análisis debe constar en la resolución de inicio del procedimiento y definitivamente esto no se cumple si al administrado le notifican que pasará a disponibilidad en una cuartilla de hoja sin precisar nada.
La garantía de defensa implica que la Ley especial (DL 1149) debe indicar el procedimiento de impugnación y en el reglamento del DL 1149 solo se menciona al descargo, respecto de la apelación debe recurrirse a las reglas de la Ley 27444 (LPAG), lo que resulta preocupante es que este tipo de resoluciones muchas veces son ejecutadas inmediatamente sin tener en cuenta que el administrado todavía le asiste la presunción de inocencia y que en segunda instancia tiene la posibilidad de rebatir la imputación respecto de la forma como han sido codificadas las ordenes o resoluciones de sanción. Asimismo, debemos tener en cuenta que el procedimiento por insuficiencia es un acto administrativo y; por tanto, al ser apelado debe remitirse todo el expediente a la segunda instancia, pero no es correcto que la misma entidad sólo se limite a pedir un dictamen legal y responder como que esa sería la segunda instancia lo que es irregular en todos sus extremos.
Por otro lado, también se advierte que este tipo de procedimiento estaría vulnerando el principio de ne bis in idem material, puesto las infracciones cometidas ya fueron sancionadas con la imposición de una sanción leve, grave o muy grave (disponibilidad) dependiendo del caso y los efectos adversos de dichas sanciones se materializan con el hecho de que a estos efectivos policiales se les ubica en una posición desventajosa al momento del ascenso e ; inclusive, no pueden hacer cursos institucionales teniendo en cuenta el tipo de sanción. Por lo que, resulta absurdo que estas sanciones motiven un pase a la situación de disponibilidad. Finalmente, como una cuestión de lege ferenda (futura modificación de la norma) este tipo de procedimiento no debe ser parte del ordenamiento jurídico y si pervive debe crearse normativa complementaria de carácter administrativo como una Directiva que regule con mayor precisión el alcance del mismo.
