Sumario: 1. El principio de tipicidad en el régimen administrativo sancionador, 2. Cuestionamientos sobre la aplicación del principio de tipicidad, 3. Conclusión
1. El principio de tipicidad en el régimen administrativo sancionador
Es importante, previo al análisis de nuestros cuestionamientos, tener en cuenta que el inicio de un procedimiento administrativo sancionador se realiza en el ejercicio de una potestad atribuida a una entidad, referida a la posibilidad de aplicar castigos (sanciones) por el incumplimiento de obligaciones normativas. Debido a la naturaleza de la potestad sancionadora, es lógico que se exija a las entidades el cumplimiento de determinadas reglas que garanticen un debido procedimiento al administrado.
En este contexto es que la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y normas especiales, en observancia de aquella, han establecido reglas para una correcta imputación de cargos, lo cual comprende tres (03) aspectos que se relacionan entre sí. El primero, vinculado a la obligación de la entidad de identificar, explicar y acreditar debidamente la conducta imputada al administrado. El segundo, la correcta identificación por la entidad de la obligación normativa vinculada a la conducta del administrado, y finalmente, como tercer aspecto, su tipificación como una conducta sancionable.
Sobre este el último aspecto, queremos precisar que mediante la tipificación se califica a una conducta como una conducta sancionable, por cuanto la misma ha consistido en el incumplimiento de una obligación normativa. En tal sentido, como podemos ver la tipificación comprende a su vez tres elementos esenciales 1) la conducta infractora, 2) la obligación normativa (norma sustantiva o base legal) y 3) la sanción prevista, siendo necesaria la concurrencia de estos tres elementos para dar cumplimiento con el requisito de exhaustividad que manda el principio de tipicidad; y que, resulta lógicamente necesario para que las imputaciones sean autosuficientes de tal forma que el administrado entienda con certeza las mismas y ejerza su derecho a la defensa
A partir de lo señalado, por un lado, tenemos la norma sustantiva y por otro lado la norma tipificadora, siendo que cada una tiene un contenido y consecuencias jurídicas distintas, razón por la cual una no reemplaza a la otra bajo ninguna circunstancia. En tal sentido, se tiene que la norma sustantiva establece la obligación normativa y la norma tipificadora establece que el incumplimiento de la obligación normativa es una infracción, identificando exactamente la conducta infractora, la obligación normativa (norma sustantiva o base legal), y la sanción correspondiente.
2. Cuestionamientos sobre la aplicación del principio de tipicidad
Una vez reconocidas las reglas para una correcta imputación de cargos, queremos referirnos a un caso en concreto donde la norma tipificadora, que está siendo utilizada para sancionar a administrados, cumple con establecer en su contenido la conducta infractora y la sanción; sin embargo, no establece en su contenido la obligación normativa (norma sustantiva o base legal) vinculada a dicha conducta infractora.
Esta deficiencia en la norma tipificadora que ha sido confirmada por entidades de la administración pública sorprendentemente no ha tenido efecto alguno sobre los procedimientos administrativos sancionadores en los cuales se ha presentado y muy por el contrario está siendo excusada por aquellas para sancionar bajo los siguientes argumentos: 1) Los pronunciamientos dentro del procedimiento administrativo sancionador hacen referencia a la obligación normativa, 2) la norma tipificadora establece una base legal “referencial” porque la entidad a cargo del proceso administrativo sancionador es una entidad multisectorial, 3) la obligación normativa establecida en la norma tipificadora es “equivalente” a la obligación normativa objeto de imputación.
Sobre el primer argumento, la sola referencia de la obligación normativa en los pronunciamientos de las autoridades instructoras y sancionadoras en los procedimientos administrativos sancionadores no subsana la deficiencia identificada en la norma tipificadora. Afirmar que no se requiere la precisión de la obligación normativa (norma sustantiva o base legal) en la norma tipificadora, y que basta con su referencia generaría confusión y desorden, lo que a su vez conllevaría a una serie de problemáticas que terminarían por destruir el régimen jurídico estructurado para imputar cargos a los administrados. Por ejemplo, se desconocería la importancia de la norma sustantiva por cuanto bastaría la norma tipificadora, que no hace referencia a aquella, para sancionar. Asimismo, la norma tipificadora, como no tendría vínculo con la norma sustantiva, por cuanto no es necesario precisarla, podría crear obligaciones no reguladas, entre otros.
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Sobre el segundo argumento, en relación a que la norma tipificadora establece una base legal referencial por cuanto las entidades de la administración pública son entidades multisectoriales, debemos señalar que el cumplimiento del principio de tipicidad no se relativiza por la naturaleza de una entidad estatal, bajo ninguna circunstancia. No olvidemos que en el procedimiento administrativo sancionador se define la imposición de castigos severos a los administrados. En tal sentido, la exhaustividad que manda el principio de tipicidad descarta la posibilidad de establecer normas referenciales y manda, por el contrario, establecer las normas concretas que son la base de la imputación de cargos.
A partir de lo señalado, que una entidad de la administración pública sea una entidad multisectorial no justifica transgredir los elementos esenciales de la tipificación, y en específico la obligación de la entidad de establecer en la norma tipificadora la base legal especifica de la obligación cuyo incumplimiento imputa a un administrado.
Finalmente, sobre el tercer argumento mediante el cual se señala que la obligación normativa establecida en la norma tipificadora es equivalente a la obligación normativa objeto de imputación. Al respecto, no entendemos la necesidad de establecer en la norma tipificadora una obligación normativa referencial cuando la obligación normativa objeto de imputación está expresamente regulada, y peor aún se recurra a mecanismos jurídicos que operan en caso de vacíos o deficiencias normativas, que no es el caso, como la interpretación extensiva para señalar que dos normas regulan la misma obligación normativa y la referencia de cualquiera en la norma tipificadora valida la misma.
En este punto, queremos hacerles recordar que el principio de tipicidad prohíbe la interpretación extensiva justamente por la regla de exhaustividad que manda, y es que la regla es simple: la norma tipificadora debe establecer 1) la conducta infractora, 2) la obligación normativa (norma sustantiva o base legal) y 3) la sanción prevista de tal forma que las imputaciones sean autosuficientes para que el administrado las entienda con certeza y ejerza su derecho a la defensa sin ningún tipo de limitación.
3. Conclusión
Por lo señalado, aún está pendiente que el principio de tipicidad sea aplicado conforme las reglas pre establecidas legalmente y no basándose en la discrecionalidad subjetiva del funcionario de turno, de mantenerse esta situación los límites de la potestad sancionadora de la administración pública no estarían definidos claramente en perjuicio de los administrados.
Sobre la autora: Karen Valdeiglesias Monzón, Abogada por la Universidad de Lima especializada en Derecho Administrativo
