El principio de razonabilidad en el procedimiento administrativo disciplinario

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El artículo 92 del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil (LSC) indica que los principios de la potestad disciplinaria se rigen por los principios de la Ley de Procedimiento Administrativo General por otros principios presentes en el ordenamiento jurídico sobre el poder punitivo del Estado.

Cabe mencionar que la potestad sancionadora disciplinaria sobre el personal de las entidades se regula en el numeral 247.3 del artículo 247 del TUO de la Ley de Procedimiento Administrativo General (LPAG).

Ahora bien, según Morón Urbina, en el libro de Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General: Texto Único Ordenado de la Ley 27444, existen tres funciones que cumplen los principios de la potestad sancionadora, que son aplicables también para el PAD: fundante, porque anteceden a reglas en un procedimiento sancionador; interpretativa, porque orientan y aclaran las reglas de la potestad sancionadora; e integradora, porque cubren vacíos normativos.

Así pues, los principios de la potestad sancionadora, aplicables al PAD, se encuentran en el arículo 248 del TUO de la LPAG, sin embargo, son aplicables los principios vigentes en el ordenamiento que se adecuen al caso en concreto.

A continuación, compartimos un fragmento del libro Procedimiento Administrativo Disciplinario en la Ley del Servicio Civil del profesor Gustavo Rico Iberico, donde explica de manera didáctica el principio de razonabilidad en el procedimiento administrativo disciplinario. Para adquirir el libro clic aquí.


Principio de razonabilidad 

El principio de razonabilidad ha sido expresamente previsto en el inciso 3 del artículo 248 del TUO de la Ley de Procedimiento Administrativo General, en los siguientes términos:

Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa

La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales:

[…]

3. Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción.

Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas deben ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, observando los siguientes criterios que se señalan a efectos de su graduación:

a) El beneficio ilícito resultante por la comisión de la infracción;

b) La probabilidad de detección de la infracción;

c) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido;

d) EI perjuicio económico causado

e) La reincidencia, por la comisión de la misma infracción dentro del plazo de un (1) año desde que quedó firme la resolución que sancionó la primera infracción.

f) Las circunstancias de la comisión de la infracción; y

g) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor […]. (Énfasis agregado).

Este principio, según el ámbito del Procedimiento Administrativo Disciplinario, está relacionado con las condiciones para determinar las sanciones disciplinarias reguladas en el primer párrafo del artículo 87 de la Ley de Servicio Civil[1], concordado con el artículo 91 del mismo dispositivo legal, dado que la sanción disciplinaria a imponerse debe ser coherente con la magnitud de la falta cometida, según su menor o mayor gravedad; toda vez que su aplicación no es necesariamente correlativa ni automática.

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De igual modo, en el literal b, del artículo 103 del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil, se manifiesta que la sanción debe ser razonable, por lo que es necesario que exista una adecuada proporción en función de la falta cometida. Por tanto, al existir regulación especial sobre este extremo (razonabilidad al imponer la sanción), corresponde aplicar las disposiciones de la LSC y su Reglamento General en primer orden (norma especial), antes que las disposiciones de carácter general, como el TUO de la Ley de Procedimiento Administrativo General.

Ahora bien, es posible que a nivel práctico se presenten discrepancias en cuanto a la diferencia que existe entre la razonabilidad y la proporcionalidad dada sus semejanzas formales. Al respecto, la doctrina nacional ha asimilado el concepto de razonabilidad con el de proporcionalidad, en el ámbito administrativo, incluyendo el disciplinario. En esa línea, Morón Urbina[2] menciona lo siguiente:

[…] A nuestro entender, compartiendo la posición del Tribunal Constitucional en materia sancionadora administrativa existe similitud entre la proporcionalidad y la razonabilidad, que como principios convergen en enfrentar la arbitrariedad a través de la razón, siendo que la proporcionalidad es la medida de lo razonable de la sanción”. Al respecto corresponde agregar que “[…] más allá de la convención doctrinaria que admite su autonomía como concepto, en puridad, la proporcionalidad es una modalidad más de la razonabilidad (razonabilidad instrumental)”.[3] (Énfasis agregado).

Tras precisar esta diferencia entre la razonabilidad y la proporcionalidad, Correa y Vásquez[4] sostienen que el procedimiento administrativo se rige por el principio de proporcionalidad, el cual supone la razonable adecuación de la sanción a la falta, en función de no solo lo que perjudica al servidor investigado, sino cuanto lo beneficia. De esta manera, se sanciona del modo más justo o se exonera de responsabilidad cuando corresponda.

Por otro lado, siguiendo a Morón Urbina[5], y al adecuar sus conceptos al ámbito del Procedimiento Administrativo Disciplinario, el principio de razonabilidad/proporcionalidad es empleado para orientar el ejercicio de la determinación de la sanción aplicable al servidor investigado o ex servidor investigado, como resultado, se proscriben dos (2) extremos agraviantes en un Estado Social y Democrático de Derecho: i) la infrapunición; y, y ii) el exceso de punición (desproporcionalidad)[6].

En tal sentido, en virtud a este principio, las autoridades administrativas deben prever que la comisión de alguna falta disciplinaria no resulte más ventajosa para el servidor o ex servidor civil que cumplir las normas vulneradas o asumir la sanción. Tal como afirman Gómez Apac y Vergaray Béjar[7], es factible identificar las finalidades de este principio, entre ellas: i) dirigida a los administrados, desincentivar la comisión de ilícitos administrativos y ii) dirigida a las autoridades administrativas, valorar los criterios previstos en orden de prelación por la norma, al momento de establecer sanciones a los administrados.

Asimismo, para satisfacer el principio de razonabilidad/proporcionalidad, resulta imperativo cumplir con tres presupuestos: idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, proceso denominado por la doctrina y jurisprudencia del Tribunal Constitucional como test de proporcionalidad y/o triple juicio.

Al respecto, conforme con la argumentación del constitucionalista Castillo-Córdova[8], a continuación, se muestra un cuadro ilustrativo para comprender el contenido y los alcances de tal test:

Bajo este contexto, en cuanto a la aplicación de este principio según el ámbito del PAD, se considera que el órgano sancionar ex ante a la emisión de su pronunciamiento final debe prever que la comisión del supuesto de hecho sancionable (falta disciplinaria) no resulte más ventajosa para el servidor o ex servidor civil infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción. Asimismo, se debe considerar que las condiciones señaladas en el artículo 87 de la LSC, concordado con el artículo 91 del dispositivo legal. De igual modo, se debe realizar el test de proporcionalidad a efectos de evaluar los tres subprincipios: idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. De lo contrario en vía de apelación, el TSC detectará vicios en la graduación de sanción y, en consecuencia, declarará la nulidad del PAD, tal como se advierte de manera constante en la jurisprudencia[9].

Ahora bien, a nivel jurisprudencial, el Tribunal Constitucional sostiene lo siguiente:

[…] En ese sentido, el principio de razonabilidad parece sugerir una valoración respecto del resultado del razonamiento del juzgador expresado en su decisión, mientras que el procedimiento para llegar a este resultado sería la aplicación del principio de proporcionalidad con sus tres subprincipios: de adecuación, de necesidad y de proporcionalidad en sentido estricto o ponderación […].[10] (Énfasis agregado).

Por otro lado, el Tribunal Constitucional, mediante la Sentencia emitida en el Expediente 0090-2004-AA/TC, señaló lo siguiente:

[…]  la razonabilidad comporta una adecuada relación lógico–axiológica entre la circunstancia motivante, el objeto buscado y el medio empleado […][11].

Complementariamente, señala que:

[…] por virtud del principio de razonabilidad se exige que la medida restrictiva se justifique en la necesidad de preservar, proteger o promover un fin constitucionalmente valioso. Es la protección de fines constitucionalmente relevantes la que, en efecto, justifica una intervención estatal en el seno de los derechos fundamentales. Desde esta perspectiva, la restricción de un derecho fundamental satisface el principio de razonabilidad cada vez que esta persiga garantizar un fin legítimo y, además, de rango constitucional […].[12] (Énfasis agregado).


[1] Ley 30057, Ley del Servicio Civil

«Artículo 87. Determinación de la sanción a las faltas

La sanción aplicable debe ser proporcional a la falta cometida y se determina evaluando la existencia de las condiciones siguientes:

a) Grave afectación a los intereses generales o a los bienes jurídicamente protegidos por el Estado.

b) Ocultar la comisión de la falta o impedir su descubrimiento.

c) El grado de jerarquía y especialidad del servidor civil que comete la falta, entendiendo que cuanto mayor sea la jerarquía de la autoridad y más especializadas sus funciones, en relación con las faltas, mayor es su deber de conocerlas y apreciarlas debidamente.

d) Las circunstancias en que se comete la infracción.

e) La concurrencia de varias faltas.

f) La participación de uno o más servidores en la comisión de la falta o faltas.

g) La reincidencia en la comisión de la falta.

h) La continuidad en la comisión de la falta.

i) El beneficio ilícitamente obtenido, de ser el caso […]».

[2] Morón Urbina, Juan Carlos. «Los principios de la potestad sancionadora de la administración pública a través de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional». En Palestra del Tribunal Constitucional. Revista Mensual de Jurisprudencia 7, año 1, (2006), p. 642.

[3] Sentencias del Tribunal Constitucional, dispuestas en los siguientes documentos: Expediente 0090–2004–AA/TC (fundamento 35) y Expediente 0013–2003–CC/TC (Lit. c, del fundamento 10.6.).

[4] Correa, Rubén y Vásquez, Cristina. Manual de Derecho de la Función Pública. Montevideo: Fundación de Cultura Universitaria, 1998, p. 224.

[5]Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Texto Único Ordenado de la Ley 27444. 12.ª edición. Lima: Gaceta Jurídica, 2017, p. 399.

[6] Se entiende como aquella sanción aplicable, carente de adecuada proporcionalidad y razonabilidad con el nivel de reproche que objetivamente amerita la conducta incurrida. Para mayor información, se sugiere revisar Comadira, Julio. «El exceso de punición como vicio del acto administrativo (con particular referencia a la relación de empleo público)». En Derecho Administrativo “acto administrativo, procedimiento administrativo, otros estudios”. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1996. p. 73. Citado por Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Texto Único Ordenado de la Ley 27444. 12.ª edición. Lima: Gaceta Jurídica, 2017, p. 401.

[7] Vergaray Béjar, Verónica y Gómez Apac, Hugo. «La potestad sancionadora y los principios del procedimiento sancionador». En M. Maraví Sumar (Comp.), Sobre la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Fondo Editorial de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas, 2009, pp. 414-415.

[8] Castillo-Córdova, Luis. «El principio de proporcionalidad en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional peruano». En Revista Peruana de Derecho Público, Universidad de Piura, 2005, pp. 127-151.

[9] Resoluciones 000280-2021-SERVIR/TSC-Primera Sala, 000527-2021-SERVIR/TSC-Primera Sala, 000116-2021-SERVIR/TSC-Primera Sala, 000475-2021-SERVIR/TSC-Primera Sala, 001218-2021-SERVIR/TSC-Segunda Sala, 000575-2020-SERVIR/TSC-Segunda Sala, 000278-2020-SERVIR/TSC-Segunda Sala, 000202-2020-SERVIR/TSC-Segunda Sala, 000007-2020-SERVIR/TSC-Segunda Sala, 002887-2019-SERVIR/TSC-Segunda Sala, 002855-2019-SERVIR/TSC-Segunda Sala, 002820-2019-SERVIR/TSC-Segunda Sala, 002456-2019-SERVIR/TSC-Segunda Sala, 002438-2019-SERVIR/TSC-Segunda Sala, 002282-2019-SERVIR/TSC-Segunda Sala, 002049-2019-SERVIR/TSC-Segunda Sala, 002020-2019-SERVIR/TSC-Segunda Sala, 001222-2019-SERVIR/TSC-Primera Sala, 001463-2019-SERVIR/TSC-Primera Sala, 001514-2019-SERVIR/TSC-Primera Sala, 001748-2019-SERVIR/TSC-Primera Sala, 001749-2019-SERVIR/TSC-Primera Sala, 001942-2019-SERVIR/TSC-Primera Sala, 001945-2019-SERVIR/TSC-Primera Sala, 002034-2019-SERVIR/TSC-Primera Sala, 002035-2019-SERVIR/TSC-Primera Sala, 002115-2019-SERVIR/TSC-Primera Sala, 002237-2019-SERVIR/TSC Primera Sala, entre otras.

[10] Sentencia recaída en el Expediente 2192-2004-AA/TC (fundamento 15).

[11] Sentencia recaída en el Expediente 0090–2004–AA/TC (fundamento 35).

[12] Sentencia recaída en el Expediente 0090–2004–AA/TC (fundamento 6).

Comentarios:
Especialista en empleo público, con experiencia profesional en la Amag, Onpe, Sunarp, Servir y MEF. Egresado de la Maestría de Derecho de Trabajo y de la Seguridad Social por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, así como de la Maestría de Derecho Administrativo Económico por la Universidad del Pacífico. Con especialización en Derecho Laboral por la Universidad Esan, en Derecho Administrativo por la PUCP y en Gestión Pública por la Universidad del Pacífico. Miembro activo de la Comisión de Derecho Laboral de la Sociedad Peruana de Derecho.