El principio del debido procedimiento en el procedimiento administrativo disciplinario

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El artículo 92 del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil (LSC) indica que los principios de la potestad disciplinaria se rigen por los principios de la Ley de Procedimiento Administrativo General por otros principios presentes en el ordenamiento jurídico sobre el poder punitivo del Estado.

Cabe mencionar que la potestad sancionadora disciplinaria sobre el personal de las entidades se regula en el numeral 247.3 del artículo 247 del TUO de la Ley de Procedimiento Administrativo General (LPAG).

Ahora bien, según Morón Urbina, en el libro de Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General: Texto Único Ordenado de la Ley 27444, existen tres funciones que cumplen los principios de la potestad sancionadora, que son aplicables también para el PAD: fundante, porque anteceden a reglas en un procedimiento sancionador; interpretativa, porque orientan y aclaran las reglas de la potestad sancionadora; e integradora, porque cubren vacíos normativos.

Así pues, los principios de la potestad sancionadora, aplicables al PAD, se encuentran en el arículo 248 del TUO de la LPAG, sin embargo, son aplicables los principios vigentes en el ordenamiento que se adecuen al caso en concreto.

A continuación, compartimos un fragmento del libro Procedimiento Administrativo Disciplinario en la Ley del Servicio Civil del profesor Gustavo Rico Iberico, donde explica de manera didáctica el principio del debido procedimiento en el procedimiento administrativo disciplinario. Para adquirir el libro clic aquí.


Principio del debido procedimiento

El principio del debido procedimiento ha sido expresamente previsto en el inciso 2 del art. 248 del Texto Único Ordenado de la Ley Procedimiento Administrativo General, en los siguientes términos:

Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa

La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales:

[…]

2. Debido procedimiento.- No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas […].

Este principio, tal como señala Gómez Apac y Vergaray Béjar, ordena a la autoridad administrativa sujetarse al procedimiento administrativo previamente establecido y respetar las garantías del debido proceso[1]. Asimismo, este principio no se encuentra aislado, por el contrario, requiere ser interpretado según el inciso 3 del artículo 139 de la Constitución y el numeral 1.2 del artículo 5 del Título Preliminar del TUO de la LPAG. En relación con ello, si bien se entendería que su aplicación resultaría exclusiva para procesos judiciales, existe un consenso jurisprudencial que señala que dichas garantías son aplicables en sede administrativa de manera amplia y no restrictiva, conforme se verá más adelante.

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Del mismo modo, el destacado Morón Urbina[2], refiere que el derecho al debido proceso comprende una serie de derechos que conforman un estándar mínimo de garantía para los administrados que, a grandes rasgos, significa la aplicación en sede administrativa de los derechos concebidos, en principio, para los procesos jurisdiccionales.

En esa misma línea, el numeral 3 del artículo 139 de la Constitución Política, señala como principio de la función jurisdiccional, la observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional. Si bien de esta lectura se podría entender que su aplicación resultaría exclusiva para procesos judiciales, el Tribunal Constitucional, mediante la sentencia expuesta en el Expediente 02678-2004-AA/TC, señala lo siguiente:

[…] no sólo [sic] se limitan a las formalidades propias de un procedimiento judicial, sino que se extiende a los procedimientos administrativos sancionatorios. En efecto, el debido proceso está concebido como el cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de orden público que deben observarse en las instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos […]. (Fundamento 22) (Énfasis agregado).

Del mismo modo, es importante recalcar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la sentencia del caso lvcher Bronstein vs. Perú, del 6 de febrero de 2001, destacó que todos los órganos que ejerzan funciones de naturaleza materialmente jurisdiccional, sean penales o no, tienen el deber de adoptar decisiones justas basadas en el respeto pleno a las garantías del debido proceso establecidas en el artículo 8 de la Convención Americana. Aquello debido a que las sanciones administrativas, disciplinarias o de naturaleza análoga constituyen, como las penales, una expresión del poder punitivo del Estado y que tienen, en ocasiones, una naturaleza similar.

A nivel del Procedimiento Administrativo Disciplinario, el principio del debido procedimiento justifica su existencia a efectos de apreciar el grado de legitimidad de la potestad disciplinaria, así como desterrar cualquier conducta arbitraria por parte de los actores del PAD (autoridades y Secretaría Técnica-PAD), con el objeto de garantizar los derechos y garantías de los servidores/ex servidores civiles en su calidad de presuntos infractores.

Así, el principio del debido procedimiento tiene que ser comprendido como el derecho irrestricto a la defensa, dado que la limitación de esta garantía, por ejemplo, no respetar el orden de prelación de la notificación regulada por el TUO de la LPAG, lo que genera una vulneración al debido procedimiento; y, en consecuencia, su nulidad. En la misma línea, se infiere que, de manera general, nada justifica que no se escuchen las razones y se consideren las pruebas que presenten los presuntos infractores antes de adoptarse una decisión final; de modo que, al considerar las características del PAD (etapas no preclutorias), resulta válido que el presunto infractor logre presentar medios de prueba en cualquier fase del procedimiento —hasta antes de la emisión de la resolución del órgano sancionador—, en aras de encontrar la verdad material[3] de los hechos objeto de imputación.

En resumen, de manera ilustrativa, en el siguiente diagrama, se presenta una lista referencial (no excluyente) de los principales derechos y garantías de los presuntos infractores frente a un PAD.


[1] VERGARAY BÉJAR, Verónica y GÓMEZ APAC, Hugo. «La potestad sancionadora y los principios del procedimiento sancionador». En M. MARAVÍ SUMAR (Comp.), Sobre la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Fondo Editorial de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas, 2009, p. 413.

[2] MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. 9.ª edición, 2011, p. 64.

[3] Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo 004-2019-JUS:

«[…] 1.11. Principio de verdad material.- En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas […]». (Énfasis agregado).

Comentarios:
Especialista en empleo público, con experiencia profesional en la Amag, Onpe, Sunarp, Servir y MEF. Egresado de la Maestría de Derecho de Trabajo y de la Seguridad Social por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, así como de la Maestría de Derecho Administrativo Económico por la Universidad del Pacífico. Con especialización en Derecho Laboral por la Universidad Esan, en Derecho Administrativo por la PUCP y en Gestión Pública por la Universidad del Pacífico. Miembro activo de la Comisión de Derecho Laboral de la Sociedad Peruana de Derecho.