Pretensiones en el proceso contencioso-administrativo

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El Fondo Editorial PUCP liberó su colección «Lo esencial del derecho». Ahí destaca el libro El proceso contencioso-administrativo (2019, PUCP), escrito por el profesor Ramón Huapaya, en colaboración con Oscar Alejos Guzmán. Compartimos este fragmento del texto que explica, de manera sencilla y clara, las pretensiones en el proceso contencioso-administrativo, un proceso que, en realidad, debería llamarse justicia administrativa.


Sumario: 1. La declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos, 2. El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines, 3. La declaración de contraria a derecho y el cese de una actuación material que no se sustente en acto administrativo, 4. Se ordene a la administración pública la realización de una determinada actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme.


En el derecho administrativo se han concebido, por lo general, solo dos tipos de pretensiones: la pretensión de nulidad y la pretensión de plena jurisdicción. La primera está dirigida a la invalidación de un acto administrativo y la segunda esta dirigida al restablecimiento de un derecho o reparación de los perjuicios ocasionados por la administración.

Actualmente, este esquema dual ha sido superado, pues el diseño de las pretensiones depende de las particularidades del caso, concretamente, de la actuación administrativa a la cual está vinculada.

Pretensiones en el proceso contencioso-administrativo

  • La declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos
  • El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines
  • La declaración de contraria a derecho y el cese de una actuación material que no se sustente en acto administrativo
  • Se ordene a la administración pública la realización de una determinada actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme

1. La declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos

La nulidad es la sanción procesal aplicable a los actos administrativos aquejados de los vicios más graves previstos por el ordenamiento, es decir, aquellos actos administrativos inválidos no conservables. Recuérdese que la lista tasada de causales de nulidad de los actos administrativos está prevista en el artículo 10 del TUO de la LPAG, sin perjuicio de la aplicabilidad de las causales de nulidad previstas en las leyes especiales.

Cabe recordar aquí que en nuestro ordenamiento jurídico rige el principio de conservación, previsto en el artículo 14 del TUO de la LPAG, conforme al cual solo pueden ser declarados nulos los actos que presentan un vicio trascendente de invalidez. En ese sentido, es imperativo distinguir la ilegalidad de la invalidez, en la medida que no todo acto ilegal es inválido. Mientras la ilegalidad implica un juicio de conformidad entre el acto y el ordenamiento jurídico, la invalidez implica un juicio valorativo (Nieto 1994, pp. 10-11). En tal sentido, solo los actos que tengan un vicio grave de invalidez —cualquiera de
los previstos en el artículo 10 del TUO de la LPAG— no podrán ser conservados, y, por ende, serán nulos.

Es claro que la pretensión de nulidad es el petitorio específico de aplicación de dicha consecuencia jurídica a los actos aquejados de vicios graves de invalidez. Pero dicha pretensión se sustenta en unos motivos específicos de nulidad que son aportados por el demandante, el cual debe formular su petitorio de nulidad amparado en una causal concreta contenida expresamente en alguna de las previstas en el artículo 10 del TUO de la LPAG o las que estén previstas en normas especiales. Ciertamente, los motivos de nulidad del acto administrativo no se agotan en el incumplimiento de validez del acto administrativo —contenidos en el artículo 3 del TUO de la LPAG—, sino que también deben ser encontrados en el resto de causales, especialmente en las que enfrenten al acto administrativo con su supuesto de hecho normativo legal o reglamentario que le da sustento, vale decir, las causales de nulidad por el fondo. De acuerdo a esto, insisto, el pretensor de nulidad no solo debe aportar motivos genéricos de nulidad, sino que debe precisar expresamente, qué causales (qué motivos) de forma o de fondo invoca para sustentar su pedido de nulidad en relación al acto impugnado, y el juez deberá apreciarlos y valorarlos de igual manera, al privilegiar el pronunciamiento de fondo y evitar los pronunciamientos de retroacción de actuaciones (sobre ello, ampliamente, Fernández Rodríguez, 1969).

Un tema que no debe dejarse de lado, es que el petitorio de nulidad puede ser total o parcial respecto del acto administrativo. En el caso de la nulidad parcial, su base normativa está concatenada a lo previsto en el numeral 13.2 del artículo 13 del TUO de la LPAG, norma que establece que: «La nulidad parcial del acto administrativo no alcanza a las otras partes del acto que resulten independientes de la parte nula, salvo que sea su consecuencia, ni impide la producción de efectos para los cuales, no obstante, el acto pueda ser idóneo, salvo disposición legal en contrario».

De otro lado, resulta preciso advertir que en el ámbito propio del contencioso administrativo resulta innecesaria la regulación de un petitorio de ineficacia, puesto que el administrado lo que solicita en relación con el acto administrativo es su nulidad: recuérdese que los efectos del acto administrativo —su eficacia— se dan en el tiempo, de forma indefinida, hasta que sea declarada la nulidad del acto, ya que mientras ello no ocurra, el acto se presume válido y sigue surtiendo efectos —salvo medida cautelar en contrario—.

Por tanto, es impertinente solicitar la ineficacia del acto administrativo. Si lo que se quiere es la suspensión de efectos, ello se solicita en vía cautelar, pero la ineficacia, en sí misma, es consecuencia específica y necesaria que se da a partir de la declaración de nulidad, puesto que el acto nulo es expulsado del ordenamiento y, por ende, deja de surtir efectos jurídicos[1].

2. El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines

Es una pretensión procesal dirigida expresamente a la tutela específica de derechos, de restablecimiento de la legalidad, pero a favor de las posiciones jurídicas del administrado que sufrió los efectos de una irregular actuación administrativa.

En términos estrictos, esta pretensión no tiene como presupuesto al acto administrativo. Puede interponerse contra cualquier actuación distinta del acto administrativo. Asimismo, la tutela de plena jurisdicción implica tanto una tutela declarativa como de condena, puesto que, en primer lugar, se reconoce o se dispone el restablecimiento de un derecho o interés conculcado por la actuación administrativa (efecto declarativo); y, en segundo lugar, se condena a la administración para que adopte todas las medidas o actos necesarios para el fin de reconocer o restablecer los derechos conculcados (efecto condenatorio).

Al estilo de la pretensión prestacional alemana, esta debería haber sido nuestra pretensión modélica o general, que coexista junto a la pretensión «nulificante», pero sin supeditarse a su contenido. Esta pretensión tutelar es tal en la medida que tiene todos los efectos de tutela subjetiva a favor de la debida cautela de los derechos o situaciones subjetivas a favor de un particular. Sin embargo, en nuestro medio, y de acuerdo al sistema de pretensiones de la LCA que no es abierto, se interpreta que esta pretensión es necesariamente un complemento de la pretensión nulificante (Baca, 2009, p. 125).

La sentencia en el ámbito de la pretensión tutelar es la expresión plena y pura del juez ordinario plenipotenciario destinado a tutelar los ámbitos propios de los derechos e intereses puestos a su protección por parte del administrado.

Cuando se habla de reconocer una situación jurídica, se trata de que el juez determine la existencia de una relación jurídica entre la administración y el ciudadano, la misma que puede ser el otorgamiento de una prestación o simplemente la emisión de un acto administrativo por el juez, en sustitución de la actividad administrativa deficiente, que no emitió una declaración expresa pese a estar habilitada para hacerlo —por ejemplo, el otorgamiento de una licencia o de un permiso—.

Sobre el particular, ha escrito Baca:

Creemos que es posible para los jueces reconocer directamente las situaciones jurídicas individualizadas, siempre y cuando no se trate de una decisión discrecional de la administración pública, pues en tal caso esta tendrá un cierto margen de «libertad» frente al legislador y frente al propio juez, al atribuirle el ordenamiento jurídico la potestad de determinar lo que es de interés general en el caso concreto. En estos supuestos, el juez únicamente podrá sustituir la decisión discrecional cuando se haya producido lo que se conoce como «reducción a cero de la discrecionalidad» (2009, pp. 131-132).

Más adelante, me pronunciaré sobre los alcances de las sentencias cuando se discute una decisión reglada y cuando se discute una decisión proveniente de una potestad discrecional.

Por otro lado, cuando la norma se refiere a «restablecer» el derecho o interés jurídicamente tutelado, se trata de dejar en claro que el juez puede dictar pronunciamientos dirigidos a restablecer o reparar un derecho o interés afectado por una actuación administrativa. Por ejemplo, pensemos en un acto que, ilegalmente, declara la nulidad de oficio de una licencia de funcionamiento municipal legítimamente otorgada. En ese caso, el administrado tendría que formular una demanda para que se declare la nulidad del acto ilegítimo, pero, además, puede acumular una pretensión para que se le restituya la licencia que legítimamente le fuera otorgada en su momento. En ese sentido, la plena jurisdicción no solo elimina el acto ilegal, sino también restablece el originario que favorecía al administrado. Otro ejemplo es cuando el administrado sufre la imposición de una sanción manifiestamente ilegal por atipicidad del hecho infractor. Agotada la vía administrativa, el administrado formula una demanda con una pretensión de nulidad de la sanción impuesta, a la cual puede acumular una pretensión dirigida a que no solo se anule el acto de gravamen, sino que también se disponga el archivo de las actuaciones sancionadoras, lo que restablecería su presunción de licitud conculcada por el acto sancionador ilícito.

Finalmente, la referencia a «la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines» debe ser entendida a que el juez no tiene limitación alguna para reconocer o restablecer derechos o intereses afectados bajo la plena jurisdicción, lo cual implica que el juez puede emitir en su sentencia pronunciamientos de condena o mandatos contra la administración, a fin de que se cumpla estrictamente con reconocer o restablecer el derecho o interés afectado del administrado de forma integral y precisa. Por ejemplo, en los casos de acreencias a favor del administrado, no solo se ordena el pago de la deuda principal, sino también de los intereses que correspondan. Otro ejemplo sería que en la sentencia se ordene no solo reponer un derecho al administrado, sino que la administración se abstenga de desconocerlo o de emitir medidas para impedir su ejercicio. En suma, esta «pretensión tutelar» es la herramienta más poderosa con que cuenta el administrado para lograr que el juez repare los derechos afectados por los pronunciamientos denegatorios o de gravamen que la administración haya emitido en sede administrativa.

3. La declaración de contraria a derecho y el cese de una actuación material que no se sustente en acto administrativo

Esta es la pretensión procesal específica para uno de los supuestos de las vías de hecho. En realidad, tiene un efecto declarativo y otro de condena. Primero, declara que, efectivamente, la actuación material que no se sustenta en acto administrativo es contraria al ordenamiento, con lo cual declara su ilegalidad y, sucesivamente, establece una condena, dirigida a la administración, para que cese la referida actuación material.

Conforme he criticado anteriormente (Huapaya, 2006), esta pretensión debió ser acumulable con la tutelar, pero ello no es factible de realizarse, puesto que esta pretensión tiene una vía procedimental específica (proceso urgente) y la tutelar tiene como vía procedimental la del procedimiento especial, y, en ese sentido, la acumulación no es procedente conforme al artículo 7, numeral 3, del TUO de la LPCA, que prohíbe la acumulación de pretensiones que tengan vías procedimentales distintas.

Un hecho curioso, que ha motivado hasta sentencias de la Corte Suprema, es que esta pretensión ha sido empleada en nuestra práctica jurídica como un medio para lograr la reposición de trabajadores CAS o con contrato de locación de servicios cuando cesaban en sus contratos.

4. Se ordene a la administración pública la realización de una determinada actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme

Esta pretensión es dirigida específicamente a la superación de la inactividad de la administración. Como tal, es un caso específico de pretensión de condena, dirigida a que el juez condene a la administración pública a cumplir efectivamente con la prestación impuesta por una ley o por un acto administrativo firme.

Sobre el particular, Víctor Baca sostiene que

la acción reconocida en este caso no permite la reacción frente a cualquier inactividad material, sino únicamente frente a la inactividad «prestacional», que se producirá cuando existe una verdadera relación jurídica entre la administración y el administrado, perfectamente individualizado y titular de un derecho frente a la obligación administrativa que no requiere de ningún pronunciamiento adicional para su reconocimiento (2009, pp. 135-136).

Es el caso, por ejemplo, en el que un administrado pretenda que se obligue a la administración a efectuarle un pago o una prestación debida derivada de una obligación prevista en una norma jurídica o en un acto administrativo firme.

Un tema que no debe escapar a esta problemática es que, en la práctica procesal peruana, esta pretensión es aplicada comúnmente solo a los casos de inactividad material, y no así a los casos de inactividad formal (silencio negativo), puesto que en casos de falta de pronunciamiento de la administración pública en el marco de un procedimiento administrativo lo que procede en los hechos es impugnar el silencio administrativo negativo, por la vía de la pretensión de nulidad, lo cual es un contrasentido. En puridad, esta práctica es errónea. Lo que debería suceder es que, en caso de falta de pronunciamiento de la administración pública en el marco de un procedimiento, el administrado acuda al contencioso-administrativo y solicite que el juez ordene a la administración que supere su estado de inactividad y emita pronunciamiento, y otorgue así el derecho que el administrado solicita. En puridad, frente al silencio negativo no cabe una pretensión impugnatoria, sino una pretensión de condena a que la administración se pronuncie y conceda el derecho que el administrado ha «considerado denegado» debido a la falta de pronunciamiento en plazo. Sin embargo, el diseño de esta pretensión no es el mejor para permitir el razonamiento planteado. Con lo cual, en los hechos, en nuestro medio se sigue empleando la pretensión de nulidad para los casos de impugnación del silencio negativo, lo cual, insisto, jurídicamente es erróneo.

Finalmente, existe un tema interesante relativo a esta pretensión y es que es difícil diferenciarla del proceso constitucional de cumplimiento, porque materialmente tienen el mismo contenido jurídico. Sin embargo, hay criterios de diferenciación ya fijados, tanto en el Código Procesal Constitucional —que limita el alcance del proceso de cumplimiento (artículo 70)— como en el precedente vinculante contenido en el caso Villanueva del Tribunal Constitucional (STC expediente 0168-2005-PC/ TC). La indemnización por el daño causado con alguna actuación impugnable, conforme al artículo 238 de la ley 27444 —hoy artículo 260 del TUO de la LPAG—, se da siempre y cuando se plantee de forma acumulativa a alguna de las pretensiones anteriores.

Sobre este punto es preciso recordar que el proyecto original de la LPCA del año 2000 contemplaba como una actuación impugnable a las actuaciones administrativas que causaran daños a los administrados, en la lógica de establecer un sistema de unidad de jurisdicción para el contencioso de la responsabilidad patrimonial. No obstante, en el texto final —que se convirtió en la ley 27584— se suprimió la regulación respectiva del contencioso de la responsabilidad patrimonial de la administración, y se estableció que el mismo se debía articular como pretensión principal y conforme a las reglas del Código Civil y Procesal Civil en el ahora derogado artículo 26 de la LPCA.

Posteriormente, esta regulación fue cambiada por el decreto legislativo 1067, que derogó el artículo 26 de la LPCA y reguló como una pretensión la posibilidad de solicitar al órgano jurisdiccional especializado en lo contencioso-administrativo una «indemnización por el daño causado por alguna actuación impugnable», la misma que debería ser propuesta como una pretensión acumulada a cualquiera de las otras reguladas en la lista del artículo 5 del TUO de la LPCA.

Lo cierto es que el remedio propuesto es solo un paliativo frente a lo que debería suceder en realidad, toda vez que la garantía de la responsabilidad patrimonial de la administración pública no puede verse realizada si no se corrige a la pretensión de indemnización como una pretensión autónoma, que puede deducirse para reclamar el resarcimiento de daños que hayan sido generados por el funcionamiento anormal (y normal inclusive) de la administración pública.

No podemos desconocer que, a partir de la moderna regulación del objeto del proceso contencioso-administrativo en la LPCA, se ha cumplido con instituir un proceso contencioso-administrativo basado fundamentalmente en un modelo tutelar o de justicia subjetiva a favor del administrado, el mismo que, en ningún caso, se encontrará desprotegido.

Sin embargo, hay que tener presente que la regulación vigente del proceso contencioso-administrativo todavía sigue lastrada por algunos temas, entre ellos, quizás el más importante, la falta de un auténtico régimen procesal para proteger a los administrados cuando sufran daños en su patrimonio causados por responsabilidad del Estado, así como la cuestión de la ejecución de las sentencias contra el Estado, entre otros aspectos.


[1] Si bien comparte nuestra posición, Víctor Baca considera que una pretensión de ineficacia podría ser una pretensión cautelar autónoma: «se ha sostenido que la ineficacia no puede pedirse de modo independiente a la declaración de invalidez, sino que es su consecuencia, lo que es cierto. Sin embargo, en realidad puede tratarse de una oportunidad, porque sí hay un supuesto en que la pretensión de “ineficacia” es por lo menos anterior a la declaración de invalidez: los casos de tutela cautelar, donde lo que el particular pretende es no solo la anulación, sino que los efectos del acto administrativo dejen de producirse o no se produzcan en absoluto. Por tanto, podría ser un medio para consagrar la pretensión “cautelar” autónoma en nuestro ordenamiento jurídico, tal como lo ha exigido respecto del ordenamiento español el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea en su Sentencia de 15 de mayo de 2003. De este modo se admitiría la posibilidad de solicitar una medida cautelar incluso antes de presentar el recurso contencioso-administrativo, aunque, claro está, finalmente esté vinculada a la futura interposición de este. Además, como veremos más adelante, esta pretensión de “ineficacia” puede servir como un medio para reaccionar frente a la ejecución material de actos que transgrede principios o normas del ordenamiento jurídico» (2009, pp. 120-121).

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