Precedentes administrativos de observancia obligatoria: 6.5. Por ello, no es razonable –ni proporcional– que durante las actuaciones inspectivas y la posterior etapa instructiva –dentro del procedimiento administrativo sancionador– se acuda a una lectura muy superficial del contenido de la información disponible por la interoperatividad institucional existente, lejos de determinar de manera fehaciente cuántos fueron los reales afectados con las conductas objeto de investigación.
6.12. A consideración de esta Sala, la interposición de una sanción sin haberse identificado correctamente la identidad y, con ello, el número de trabajadores afectados —elemento sustancial para la determinación de la cuantía de la multa a imponer— genera serios cuestionamientos a la aplicación de la potestad sancionadora en los casos analizados por la inspección del trabajo y por los órganos sancionadores de la SUNAFIL.
6.13. En este extremo, con el fin de subrayar el control que debe practicarse sobre el particular desde la instauración del procedimiento sancionador, es importante recordar que la versión 02 de la “Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/ INII – Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo” aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUNAFIL del 28 de junio de 2021, le confi ere a la autoridad sancionadora de primera instancia (la Sub Intendencia de Resolución) la potestad de estimar la suficiencia del Informe Final de Instrucción, pudiendo disponer la realización de actuaciones complementarias, siempre que las considere estrictamente indispensables para resolver el procedimiento (literales “c” y “g” del punto 6.4.2.4).
6.15. En ese sentido, la falta de una correcta determinación de los trabajadores afectados atendiendo a las condiciones identificadas durante las actuaciones inspectivas de investigación – y complementadas durante la etapa instructiva – conlleva a una afectación a los principios de razonabilidad y proporcionalidad; incurriéndose además en un supuesto de indebida motivación de las infracciones impuestas o a imponer.
Sumilla: Se declara FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la EMPRESA AGRARIA CHIQUITOY S.A., y, en consecuencia, la NULIDAD de la Resolución de Sub Intendencia N° 209-2022-SUNAFIL/IRLL/SIRE, de fecha 04 de marzo de 2022, y la de los sucesivos actos y actuaciones en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 293-2021-SUNAFIL/IRE-LIB.
Se ESTABLECEN como precedentes administrativos de observancia obligatoria los criterios expuestos en los fundamentos 6.5, 6.12, 6.13 y 6.15 de la presente resolución, respecto a la delimitación del número de trabajadores afectados.
TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
SALA PLENA
RESOLUCIÓN DE SALA PLENA N° 012-2024-SUNAFIL/TFL
EXPEDIENTE SANCIONADOR: 293-2021-SUNAFIL/IRE-LIB
PROCEDENCIA : INTENDENCIA REGIONAL DE LA LIBERTAD
IMPUGNANTE : EMPRESA AGRARIA CHIQUITOY S.A.
ACTO IMPUGNADO : RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 270-2022-SUNAFIL/IRE-LIB MATERIA : LABOR INSPECTIVA
Lima, 18 de junio de 2024
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por la EMPRESA AGRARIA CHIQUITOY S.A. (en adelante, la impugnante), contra la Resolución de Intendencia N° 270-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, de fecha 04 de noviembre de 2022 (en adelante, la resolución impugnada), expedida en el marco del procedimiento sancionador, y
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1 Mediante Orden de Inspección N° 0529-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1 , que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 303-2021-SUNAFIL/IRE-LIB (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva; por no atender dos requerimientos de información remitidas vía casilla electrónica.
1.2 Que, mediante Imputación de Cargos N° 438-2021-SUNAFIL/IRE-LIB/SIAI-IC, de fecha 27 de junio de 2021, notificada el 30 de junio de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1.3 De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final N° 696-2021-SUNAFIL/IRE-LIB/SIAI-IF, de fecha 10 de septiembre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador.
Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de La Libertad, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 209-2022-SUNAFIL/ IR-LL/SIRE, de fecha 04 de marzo de 2022, notificada el 07 de marzo de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 208,032.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
– Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por la negativa a facilitar el requerimiento de información solicitada de fecha 18 de febrero de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
Imponiéndole una multa ascendente a S/ 104,016.00.
– Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por la negativa a facilitar el requerimiento de información solicitada de fecha 26 de febrero de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
Imponiéndole una multa ascendente a S/ 104,016.00
1.4 Con fecha 28 de marzo de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 209-2022-SUNAFIL/IR-LL/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. De la revisión del Acta de Infracción se puede apreciar que ésta no cumple con el contenido mínimo exigido en el artículo 54 del RLGIT, toda vez que, el inspector a cargo no cumplió con las formalidades establecidas para la extensión de dicha Acta, lo cual invalida el presente procedimiento, pues éste no cuenta con la identificación del inspector o de los inspectores de trabajo que la extiendan con sus respectivas firmas.
ii. No se comunicó a la empresa desde cuando se habría asignado una casilla electrónica ni mucho menos las indicaciones para autenticarla y activarla, siendo que dicha comunicación formal por parte de SUNAFIL ocurrió recién mediante notificación de fecha 10 de junio de 2021, sin embargo, la autoridad resolutora no ha emitido valoración alguna respecto de dicho medio probatorio.
iii. El Decreto Supremo N° 003-2020-TR establece el uso obligatorio de la casilla electrónica, imponiendo la obligación de comunicar a través de las alertas cada vez que se notifique un documento al administrado, obligación legal que no se cumplió en el caso concreto, constituyendo una vulneración al principio de legalidad, más aún si considerando que hubiera existido la alerta de notificación sobre el primer requerimiento de información, habría significado la comunicación de la existencia de la casilla y por tanto, la atención oportuna de la información requerida.
iv. A través de la Resolución N° 552-2021-SUNAFIL/ TFL-Primera Sala, el Tribunal de Fiscalización Laboral señala que el cumplimiento de la obligación de revisar periódicamente la casilla electrónica está estrictamente ligada a la recepción de las alertas.
v. No se ha cumplido con solicitar el consentimiento expreso del administrado para notificar válidamente dichos documentos a través de la casilla electrónica, ni siquiera haber cumplido mínimamente con comunicar la fecha exacta desde que se habría asignado dicha casilla para poder registrar sus datos, autenticarla y a partir de allí cumplir con la obligación de revisarla periódicamente, omitiéndose la aplicación del quinto párrafo del numeral 20.4 del artículo 20 del TUO de la LPAG.
vi. No se puede admitir que el inspector considere que los presuntos trabajadores afectados por un supuesto no pago de la Bonificación Especial del Trabajador Agrario (BETA) sean la totalidad de la planilla (305) trabajadores, pues conforme lo dispone la Ley N° 31110, el personal de las áreas administrativas y soporte técnico no se encuentran comprendidas en el régimen laboral agrario, por tanto, no son beneficiarios de la BETA.
vii. Por ello, considera que es un error que la autoridad inspectiva y resolutora consideren como supuestos trabajadores afectados a aquellos a quienes expresamente la ley no les concede percibir la bonificación especial fiscalizada. La autoridad resolutora persiste en el error del órgano instructor pues únicamente intenta justificar un cálculo citando normas, cuando lo correcto es que este se desarrolle y se consigne en el Acta de Infracción y/o Informe de Imputaciones de Cargos y/o en el Informe Final de Instrucción, debiéndose pronunciar respecto a por qué en el caso en particular no se han aplicado los criterios especiales de graduación de la sanción a imponer.
viii. La información solicitada en los requerimientos de fecha 18 y 26 de febrero de 2021 fue nuevamente solicitada en una orden de inspección inmediatamente posterior, tramitada en marzo 2021 sobre la misma materia y período fiscalizable, por lo que, sí pudieron presentar la información solicitada en dicha oportunidad, y subsanada y revertida en un corto plazo sobre la BETA período enero 2021.
1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 270-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, de fecha 04 de noviembre de 20222 , la Intendencia Regional de La Libertad declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante; por considerar los siguientes puntos:
i. Respecto del Acta de Infracción, se observa que el plazo para las actuaciones inspectivas en el marco de la Orden de Inspección N° 0529-2021-SUNAFIL/IRE-LIB fue de 30 días hábiles, iniciándose mediante la modalidad de actuación “Comprobación de Datos” el 18 de febrero de 2021, siendo su última actuación la “Notificación de Requerimientos de Información por Casilla Electrónica”, el 26 de febrero de 2021 y verificándose que el Acta de Infracción fue emitida dentro del plazo otorgado, y si bien fue refrendad digitalmente posterior a la revisión del Supervisor Inspector, el 16 de abril de 2021, ello fue cumpliéndose los plazos establecidos, tanto por la LGIT como por su reglamento.
ii. Mediante el Acta de Infracción, el personal inspectivo dejó constancia que la conducta sancionada consistía en una obstrucción a la labor inspectiva por la negativa de la entonces inspeccionada a facilitar información al inspector, la cual se encuentra tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, manteniéndose esta tipificación en la Imputación de Cargos, así como en el Informe Final de Instrucción. Así, se advierte que la tipificación de la sanción propuesta es acorde a la señalada por el personal comisionado, por lo que no existe una variación de la tipificación que haya vulnerado el derecho de defensa de la empresa inspeccionada.
iii. Conforme al artículo 9 de la LGIT, los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral están obligados a colaborar con los Supervisores Inspectores, los Inspectores de Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello, entendiéndose que el deber de colaboración con el personal inspectivo comisionado en la realización de una actuación inspectiva es una obligación legal, sobre todo considerando un requerimiento de información que puede realizarse a través de los sistemas de comunicación electrónica.
iv. De acuerdo con lo consignado en el Acta de Infracción, el personal inspectivo dejó constancia que en fechas 18 y 26 de febrero de 2021 se notificó a la entonces inspeccionada, los requerimientos de información mediante el uso de la Casilla Electrónica, los mismos que contaban con un plazo de cinco (5) y tres (3) días hábiles respectivamente, y que, además, tenían la finalidad de que cumpla con exhibir la documentación solicitada.
v. Sin embargo, de la revisión del sistema, el comisionado advierte que la entonces inspeccionada incumplió con remitir la información solicitada en el plazo establecido, a pesar de encontrarse válidamente notificada, por lo cual se obstruyó la labor del personal comisionado para verificar el cumplimiento de la normativa laboral objeto de inspección, configurándose dos infracciones a la labor inspectiva, una por cada incumplimiento.
vi. Respecto de la notificación, es importante señalar que mediante Decreto Supremo N° 003-2020-TR, se aprueba el uso obligatorio de la casilla electrónica para efectos de notificación de los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL, aprobándose mediante Resolución de Superintendencia N° 058-2020-SUNAFIL el cronograma de implementación a nivel nacional del Sistema Informático de Notificación Electrónica de la SUNAFIL, la cual estableció la notificación por casilla electrónica, entre otros documentos, del requerimiento, desde el 01 de junio de 2020. Posteriormente este cronograma fue modificado mediante Resolución de Superintendencia N° 164-2021-SUNAFIL, que modificó la fecha de inicio de la notificación por casilla electrónica, entre otros documentos, del requerimiento de información, el 31 de diciembre de 2020, fecha en que indefectiblemente se inició la notificación de los requerimientos de información por casilla electrónica.
vii. En tal sentido, de acuerdo con las Constancias de Notificación del Sistema de Casilla Electrónica de la SUNAFIL, que obran en el expediente inspectivo generado en el marco de la Orden de Inspección N° 529-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, se verificó que en total se notificaron dos requerimientos de información, depositados en la Casilla Electrónica de la empresa inspeccionada, notificando a la misma de forma válida.
Resulta relevante recordar que todos los dispositivos legales antes invocados se encuentra debidamente publicadas en el diario oficial El Peruano, por lo que dichas normas se encuentran debidamente publicadas en el diario oficial El Peruano, por tanto, dichas normas son de público conocimiento y de obligatorio cumplimiento desde el día siguiente de su publicación, conforme lo establece el artículo 109 de la Constitución Política del Perú, por lo que al ser de responsabilidad del administrado el conocer lo dispuesto en las normas citadas, y siendo que pudo tomar conocimiento sobre los alcances de la implementación de la casilla electrónica, no se advierte la falta de razonabilidad en la aplicación de un procedimiento que se encuentra regulado en las normas legales de la materia.
viii. Así, se puede afirmar que la alerta consignada en el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR implica una carga a la Administración Pública, pero no se observa fundamentos que permitan determinar que se trata de una condición de validez para las notificaciones practicadas vía casilla electrónica, más aún cuando es la misma norma quien señala la obligación del administrado de revisar periódicamente la casilla electrónica a fin de obtener el correcto conocimiento de los documentos notificados y cumplir con su deber al ejercicio de la labor inspectiva.
ix. Por ello, importa que el administrado ejerza sus obligaciones, no con la finalidad de otorgar validez al procedimiento inspectivo o sancionador, sino con la necesidad que la misma pueda hacer valer sus derechos y evitar futuras contravenciones a las normas legales.
x. Respecto a la Resolución N° 555-2021-SUNAFIL/ TFL-Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral invocada, también se identifican otras resoluciones con una postura distinta respecto de la emisión de las alertas y la validez de la notificación por casilla electrónica, como por ejemplo mediante las Resoluciones Nos 375- 2021, 387-2021, 388-2021, 403-2021, 469-2021, 477- 2021 y 479-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, así como la Resolución N° 340-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, por medio de las cuales el propio Tribunal ha considerado que no es prescindible la emisión de las alertas correspondientes para la eficacia de la notificación, pues se considera válida desde su depósito, además que desde dicho momento la inspeccionada tiene conocimiento de la notificación.
xi. Debe tenerse presente que las resoluciones emitidas por el Tribunal, si bien tiene calidad de jurisprudencia administrativa, en las mismas no se ha detallado que se traten de observancia obligatoria a las entidades que conforman el Sistema de Inspección de Trabajo, por tanto, no son de obligatorio cumplimiento, a diferencia de los precedentes vinculantes aprobados por la Sala Plena del Tribunal de Fiscalización Laboral.
xii. Respecto de la asignación de la Casilla Electrónica por parte de la SUNAFIL a los usuarios, es necesario traer a colación lo estipulado en el numeral 20.4 del artículo 20 del TUO de la LPAG, que facultó a que se apruebe, mediante el Decreto Supremo N° 003-2020-TR, el uso obligatorio de la casilla electrónica para efectos de notificación de los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL.
xiii. Cabe señalar que el Decreto Supremo N° 003- 2020-TR no indica de forma alguna que la validez de las notificaciones esté sujeta al registro del administrado o consentimiento expreso de la administrada, dado que es la misma SUNAFIL quien se encargó, en su momento, de implementar la casilla electrónica a cada administrado que tuviera un usuario y clase SOL.
xiv. Por ello, en tanto a la fecha de realización de las actuaciones materia de autos, ya se encontraba en plena vigencia la implementación de la Casilla Electrónica de la SUNAFIL, el personal comisionado ha efectuado las notificaciones de requerimiento de información válidamente, quedando en la obligación del administrado, de revisar periódicamente la casilla electrónica asignada.
xv. Respecto de la supuesta vulneración al principio del non bis in ídem, se observa que si bien las Ordenes de Inspección tenían en común verificar la normatividad laboral referida a la materia de las remuneraciones – pago de bonificación, en específico el Bono Especial por Trabajador Agrario – BETA; sin embargo, la Orden de Inspección N° 529-2021-SUNAFIL/IRE-LIB no solo se generó por dicha materia, sino también por la materia de remuneraciones – pago de la remuneración de sueldos y salarios.
xvi. De igual modo, los periodos a fiscalizar y la información requerida en la Orden de Inspección N° 529-2021-SUNAFIL/IRE-LIB correspondía sólo a enero 2021, y en la Orden de Inspección N° 731-2021-SUNAFIL/ IRE-LIB correspondía desde enero 2021 a la fecha de las actuaciones inspectivas. Así, en las actuaciones posteriores derivadas de la Orden de Inspección N° 529-2021-SUNAFIL/IRE-LIB se sanciona la falta de atención de dos requerimientos de información, mientras que las actuaciones derivadas de la Orden de Inspección N° 731-2021-SUNAFIL/IRE-LIB finalmente se sancionó por la infracción tipificada en el numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT, no existiendo la duplicidad en los términos sostenidos por la impugnante.
xvii. Respecto del número de trabajadores afectados, en tanto se le solicitó a la inspeccionada que cumpla con remitir una relación numerada sobre los trabajadores que laboran en la unidad objeto de inspección, señalándose el cargo y remuneración y demás conceptos pagados en el mes de enero 2021, así como la Bonificación Especial por Trabajo Agrario.
xviii. Conforme ya se ha señalado, la información y documentación requerida no fue remitida en el plazo otorgado, por lo que el inspector comisionado tuvo que recurrir a la información disponible en los portales web de la SUNAT, REMYPE y Planilla Electrónica, a fin de poder conocer el número total de trabajadores que estaban afectados, tal como dejó constancia de ello en el acápite IV del Acta de Infracción, verificándose que durante las actuaciones inspectivas a través de los referidos portales web, el número total de trabajadores afectados era de trescientos cinco (305), pues, pese a que la inspeccionada tuvo la oportunidad de señalar y de sostener la cantidad de trabajadores que le correspondía a la unidad, la identificación de trabajadores por parte de la autoridad inspectiva ha sido generada como consecuencia del actuar de la propia inspeccionada, tal como se dejó constancia de ello en el Acta de Infracción.
1.6 Con fecha 28 de noviembre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de La Libertad el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 270-2022-SUNAFIL/IRE-LIB.
1.7 La Intendencia Regional de La Libertad admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM N°1251-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, recibido el 07 de diciembre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
[Continúa…]
