¿Es posible extender los beneficios de un convenio colectivo minoritario a trabajadores no sindicalizados? [Resolución 394-2021-Sunafil/TFL]

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Mediante la Resolución 394-2021-Sunafil/TFL-Primera Sala, el Tribunal de Fiscalización Laboral señaló que es válido que los empleadores extiendan los efectos de los convenios colectivos minoritarios a trabajadores no sindicalizados en pro de su libertad sindical negativa, con el fin de acceder a mejoras remunerativas.

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En este caso, la empleadora fue sancionada por realizar actos que afectan la libertad sindical.

La empresa señaló que no extendió los beneficios del convenio colectivo, lo que hizo fue contar con una política remunerativa que le permitiera a los trabajadores, cuyas remuneraciones no se regulan por convenio colectivo, el acceso a mejoras remunerativas y beneficios complementarios, incluyendo una liberalidad que tenía naturaleza compensable.

El Tribunal al analizar el caso observó que si bien es válido que los empleadores extiendan los efectos de los convenios colectivos minoritarios a trabajadores no sindicalizados en pro de su libertad sindical negativa. Sin embargo el beneficio extendido fue uno de naturaleza limitada y de exclusiva aplicación a los trabajadores afiliados al sindicato.

De esta manera el recurso fue declarado infundado en este extremo.


Fundamento destacado: 6.22 Cabe precisar que por sí misma la extensión de los efectos de los convenios colectivos por actos unilaterales no supone necesariamente una afectación a la libertad sindical. Como lo sostiene la doctrina “la extensión del convenio colectivo de un sindicato minoritario es constitucional, se basa en la libertad de empresa y busca no perjudicar a quien ejerce la libertad sindical negativa. Si se impide la extensión del convenio colectivo, los trabajadores no sindicalizados no tendrían incrementos ni aumentos (…) esto es, el ordenamiento obligaría a los trabajadores a que se afilien al sindicato para que puedan percibir beneficios” lo que podría vulnerar la libertad sindical negativa (la decisión de no afiliarse o desafiliarse) que tiene la misma tutela que la libertad sindical positiva (la decisión de afiliarse y permanecer afiliado). Entonces, es válido que los empleadores extiendan los efectos de los convenios colectivos minoritarios a
trabajadores no sindicalizados en pro de su libertad sindical negativa, con el fin de
acceder a mejoras remunerativas. Esto último es lo que la impugnante señala en el
recurso de revisión interpuesto, es decir, que la política remunerativa es exclusiva para
los trabajadores no sindicalizados que no regulan sus remuneraciones en base a
convenios colectivos, en tanto que, a diferencia de los trabajadores sindicalizados, los
trabajadores no sindicalizados “no cuentan con una vía de negociación salarial” y, por
ende, ven disminuida su posibilidad de mejoras salariales. 

6.23 Sin embargo, el beneficio que se ha extendido a los trabajadores no sindicalizados no
fue un beneficio que pueda ser susceptible de aplicación universal o general en el ámbito, como sí lo son —por ejemplo— las cláusulas sobre el incremento de remuneraciones, en el entendido que todo trabajador tiene derecho a percibir una remuneración, o como en el caso de mejoras en las condiciones de trabajo, sino que el beneficio extendido fue uno de naturaleza limitada y de exclusiva aplicación a los trabajadores afiliados al SINATREL por dos motivos. Primero, porque la cláusula por bono por cierre de pliego incluye una cláusula delimitadora que limita su aplicación sólo a trabajadores afiliados al SINATREL, con 3 meses de antigüedad y que a la fecha de percepción cuenten con vínculo laboral, debiendo prevalecer lo pactado en el convenio. Segundo, porque el bono por cierre de pliego alude a un reconocimiento por el esfuerzo realizado en las negociaciones colectivas a favor de los trabajadores afiliados al sindicato por haber culminado satisfactoriamente una negociación colectiva, aspecto que los trabajadores no sindicalizados no han alcanzado, en tanto ellos nos realizaron ningún tipo de negociación o lucha


Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 394-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

EXPEDIENTE SANCIONADOR : 162-2019-SUNAFIL/IRE-LIB
PROCEDENCIA : INTENDENCIA REGIONAL DE LA LIBERTAD
IMPUGNANTE : CORPORACIÓN LINDLEY S.A.
ACTO IMPUGNADO : RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 090-2021-SUNAFIL/IRE-LIB
MATERIA : – LABOR INSPECTIVA
– RELACIONES LABORALES

Sumilla: Se declara FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por CORPORACIÓN LINDLEY S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 090-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, de fecha 9 de julio de 2021, emitida por la Intendencia Regional de la Libertad.

Lima, 12 de octubre de 2021

VISTO: El recurso de revisión interpuesto por CORPORACIÓN LINDLEY S.A. (en adelante, la impugnante) contra la Resolución de Intendencia N° 090-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, de fecha 09 de julio de 2021, (en adelante, la resolución impugnada), expedida en el marco del procedimiento sancionador, y

CONSIDERANDO:

I. ANTECEDENTES

1.1 Mediante Orden de Inspección N° 368-2019-SUNAFIL/IRE-LIB, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral[1], las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 128-2019-SUNAFIL/IRE-LIB (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de (01) infracción grave en materia de relaciones laborales, tres (03) infracciones muy graves en materia de relaciones laborales y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.

1.2 Que, mediante Imputación de Cargos N° 332-2019-SUNAFIL/IRE-LIB/SIAI-IC de fecha 09 de agosto de 2019, notificado a la impugnante junto con el Acta de Infracción el 14 de agosto de 2019, se dio inicio a la etapa instructiva, otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2) del artículo 52 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

1.3 De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 046-2020/SUNAFIL/IRE-LIB/SIAI-IF (en adelante, el Informe Final), a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución.

La Sub Intendencia de Resolución mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 117- 2020-SUNAFIL/IR-LL/SIRE, de fecha 22 de julio de 2020, notificada el 27 de julio de 2020, multó a la impugnante por la suma de S/ 204,141.00 por haber incurrido, entre otras, en:

– Una infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales por realizar actos que afectan la libertad sindical, tipificada en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT.

– Una infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales por discriminación por razón sindical, tipificada en el numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT.

– Una infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales por incurrir en actos de discriminación, tipificada en el numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT.

– Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva por el incumplimiento a la medida de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

1.4 Con fecha 17 de agosto de 2020, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de La Libertad el recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 117-2020-SUNAFIL/IR-LL/SIRE, argumentando lo siguiente:

i) La resolución recurrida es nula porque afectó el principio del debido procedimiento.

ii) Se vulnera abiertamente el derecho de defensa, pues no se le brindó la oportunidad a defenderse por la imputación respecto al pago íntegro y oportuno de bonificaciones al no cumplir con el pago de la gratificación extraordinaria compensable, ya que dicha infracción no fue indicada en el Acta de Infracción ni en el Informe Final de Instrucción.

iii) En la resolución apelada se repiten los argumentos que sustentan el Acta de Infracción y el Informe final de Instrucción, sin tomar en cuenta los argumentos presentados en los descargos.

iv) Se afecta la debida motivación, pues limita sus conclusiones a afirmaciones genéricas, sin desvirtuar argumentos ni observar los documentos presentados.

Asimismo, las premisas expuestas no se condicen con la conclusión.

v) No se ha acreditado el supuesto perjuicio o afectación a la libertad sindical que habría generado que la empresa otorgue la gratificación extraordinaria compensable.

vi) Se vulneran los principios de concurso de infracciones y non bis in ídem, debido a que se pretenden aplicar distintas sanciones por el mismo hecho: otorgar una gratificación extraordinaria a trabajadores no sindicalizados.

vii) Es justificable otorgar ciertos beneficios a los trabajadores sindicalizados y otros a los no sindicalizados. Esto pues no existe un trato desigual, injustificado ni irrazonable, ya que el motivo de la no entrega de dicho beneficio para los no afiliados es que, justamente, esa política es para trabajadores no sindicalizados.

1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 090-2021-SUNAFIL/IRE-LIB[2], de fecha 09 de julio de 2021, la Intendencia Regional de La Libertad declaró infundado el recurso de apelación en contra de la Resolución de Sub Intendencia N° 117-2020-SUNAFIL/IR-LL/SIRE por los siguientes argumentos:

i) Sobre la afectación a la libertad sindical, señala que el otorgar unilateralmente los beneficios a los trabajadores no sindicalizados afecta al principio de igualdad entre los trabajadores, sobre todo si la justificación se basa en el hecho de no estar sindicalizados. Asimismo, considerando el carácter de irrenunciabilidad, independientemente de lo que señalen los trabajadores, sus derechos deben respetarse conforme a ley. Por tanto, se concluye que este acto promovía la desafiliación, lo que es pasible de sanción.

ii) Sobre el incumplimiento por pago de bonificación, el hecho de que la política remunerativa de la empresa detalle el otorgamiento de una bonificación en el mes de agosto de 2015 a los trabajadores no sindicalizados no se encontraba conforme a ley, al estar basado en un motivo ilegal. Por tanto, en mérito al principio de igualdad, la inspeccionada debió cumplir con entregar dicha bonificación a los demás trabajadores.

iii) Sobre la medida inspectiva de requerimiento, se ha determinado que la inspeccionada sí cometió infracciones administrativas a la norma sociolaboral, por lo tanto, corresponde desestimar lo alegado por la impugnante en este punto.

iv) Precisa que, si bien la Subintendencia realizó de manera inadecuada la determinación de la multa, en base a su potestad sancionadora para determinar la responsabilidad de existencia de sanción y de aplicar una sanción económica, confirma la multa impuesta en la resolución apelada, sin aumentarla.

1.6 Con fecha 06 de agosto de 2021 la impugnante presentó recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 090-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, de fecha 9 de julio de 2021. En este, en ejercicio del derecho a la contradicción, solicitan el uso de la palabra.

1.7 La Intendencia Regional de La Libertad a admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 492-2021- SUNAFIL/IRE-LIB recibido el 12 de agosto de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL

2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[3], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[4], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[5] (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR[6], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[7] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

III. DEL RECURSO DE REVISIÓN

3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

3.3 En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de SUNAFIL, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.

3.4 Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de  competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE CORPORACIÓN LINDLEY S.A.

4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que CORPORACIÓN LINDLEY S.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 090-2021- SUNAFIL/IRE-LIB, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/. 204,141.00 por la comisión, entre otras, de tres infracciones MUY GRAVES en materia de relaciones laborales, tipificadas en los numerales 25.10 y 25.17 del artículo 25 del RLGIT y una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución, es decir, el 16 de julio de 2021.

4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CORPORACIÓN LINDLEY S.A.

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V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN

5.1 Con fecha 06 de agosto de 2021 la impugnante presentó recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 090-2021-SUNAFIL/IRE-LIB por los siguientes argumentos:

– Alega aplicación errónea del artículo 42º del TUO de la Ley de Relaciones Colectivas del trabajo, pues la inspeccionada no extendió los beneficios del Convenio Colectivo, sino que lo que hizo fue contar con una política remunerativa que le permitiera a los trabajadores, cuyas remuneraciones no se regulan por Convenio Colectivo, el acceso a mejoras remunerativas y beneficios complementarios, incluyendo una liberalidad que tenía naturaleza compensable; es decir, potencialmente podría imputarse a cualquier deuda o crédito laboral que surgiese, lo que era totalmente distinto al Bono por Cierre de Pliego. Inclusive en el supuesto negado que se considere que se habría incurrido en un supuesto de extensión de convenio colectivo, no existe norma expresa que impida la extensión de los beneficios pactados con el sindicato minoritario respecto a los trabajadores de la empresa no sindicalizados.

– Sobre el principio de igualdad remunerativa, indica que obligar a la impugnante a aplicar un doble mecanismo de remuneración en favor de los trabajadores sindicalizados afectaría este principio, pues estaríamos ante una situación donde los trabajadores sindicalizados percibirían un doble incremento.

– Sobre la vulneración al derecho de defensa, en la Resolución de Sub Intendencia se omitió emitir pronunciamiento sobre argumentos que la impugnante habría desarrollado a detalle en el escrito de descargos contra el Informe Final de Instrucción. Esta omisión se convalida en la Resolución de Intendencia.

– Sobre el VIII Pleno Jurisdiccional Supremo en Materia Laboral y Previsional del 06 de agosto del 2019, la impugnante solicita que se tenga presente que a la fecha de la emisión del Pleno y de las casaciones citadas, las disposiciones vigentes eran las mismas que regulaban los hechos que constituyen materia del presente procedimiento a la fecha de su realización.

– Sobre la motivación deficiente, alega que existe una motivación inexistente o aparente, pues la autoridad omite motivar y no expone todos los elementos  fácticos y jurídicos que sirven de sustento a su decisión. Esto pues, la Intendencia pretende imponer una infracción en base a una mera suposición: una potencial promoción de la desafiliación sindical.

– Sobre la inaplicación del numeral 1.15 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, referida al principio de predictibilidad y confianza legítima, pese a que la Empresa ha cumplido con presentar diversos pronunciamientos no solo judiciales, sino también administrativos para sustentar su posición, estos no se han valorado debidamente en la Resolución de Intendencia. Entonces, si la Autoridad afirma que una determinada concesión del empleador fomenta o promueve la no sindicalización debe aportar elementos objetivos de ello y no basarse en una simple especulación.

– Sobre el principio de tipicidad, en el caso no ha existido una tipificación correcta, ya que en cada oportunidad se ha tratado de “adecuar” la calificación en cuanto al número de trabajadores supuestamente afectados (que no ha sido el mismo en ninguna oportunidad).

Esto pues, el supuesto acto de discriminación a lo largo del proceso se había enfocado únicamente respecto a (08) colaboradores que, siendo no sindicalizados, no habían percibido el pago de la Bonificación extraordinaria, pero ello se calificaba también como parte de la infracción por incumplimiento de pago de bonificaciones (numeral 24.4 RLGIT). En ese sentido, se pretende forzar la aplicación del numeral 25.17 a un supuesto que no encaja al presupuesto transcrito.

[Continúa…]

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[1] Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Discriminación en el trabajo (sub materia: otras discriminaciones) y Remuneraciones (sub materia: pago de bonificaciones).

[2] Notificada el 15 de julio de 2021

[3] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

[4] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”

[5] «Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”

[6] “Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL
Artículo 15.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”

[7] “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

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