Sumario: 1. Introducción, 2. La nulidad de oficio, 3. La revocación, 4. La nulidad y la revocación en la jurisprudencia, 5. Diferencias y similitudes entre nulidad de oficio y revocación en el derecho administrativo, 6. Bibliografía.
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1. Introducción
La nulidad de oficio y la revocación son dos mecanismos de control administrativo sobre cualquier acto administrativo. Ambos tienen ciertas diferencias.
2. La nulidad de oficio
2.1. Concepto
Ponce y Muñoz[1] citaron a García de Enterría y Baca Oneto, para retratar la esencia de la nulidad de pleno derecho, la cual, a juicio de estos autores radica en su trascendencia general por cuanto dejan la afectación de intereses personales y trascienden a la repercusión sobre el interés general. De esta manera, que interesado consienta el acto, no lo convalida, en tanto que nadie puede consentir un acto que sobrepasa su propia esfera individual y trasciende al ámbito de lo general. En esa misma línea, la nulidad de oficio se justifica en la autotutela de la administración pública, que le permite hacerse justicia por sí misma.
2.2. La nulidad de oficio en el TUO de la Ley 27444
Artículo 213.- Nulidad de oficio
213.1. En cualquiera de los casos enumerados en el artículo 10, puede declararse de oficio la nulidad de los actos administrativos, aun cuando hayan quedado firmes, siempre que agravien el interés público o lesionen derechos fundamentales.
213.2. La nulidad de oficio solo puede ser declarada por el funcionario jerárquico superior al que expidió el acto que se invalida. Si se tratara de un acto emitido por una autoridad que no está sometida a subordinación jerárquica, la nulidad es declarada por resolución del mismo funcionario. Además de declarar la nulidad, la autoridad puede resolver sobre el fondo del asunto de contarse con los elementos suficientes para ello. En este caso, este extremo sólo puede ser objeto de reconsideración. Cuando no sea posible pronunciarse sobre el fondo del asunto, se dispone la reposición del procedimiento al momento en que el vicio se produjo. En caso de declaración de nulidad de oficio de un acto administrativo favorable al administrado, la autoridad, previamente al pronunciamiento, le corre traslado, otorgándole un plazo no menor de cinco (5) días para ejercer su derecho de defensa.
213.3. La facultad para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos prescribe en el plazo de dos (2) años, contado a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos, o contado a partir de la notificación a la autoridad administrativa de la sentencia penal condenatoria firme, en lo referido a la nulidad de los actos previstos en el numeral 4 del artículo 10. (Texto según el numeral 202.3 del artículo 202 de la Ley N° 27444, modificado según el artículo 2 del Decreto Legislativo N° 1452)
213.4. En caso de que haya prescrito el plazo previsto en el numeral anterior, sólo procede demandar la nulidad ante el Poder Judicial vía el proceso contencioso administrativo, siempre que la demanda se interponga dentro de los tres (3) años siguientes a contar desde la fecha en que prescribió la facultad para declarar la nulidad en sede administrativa.
213.5. Los actos administrativos emitidos por consejos o tribunales regidos por leyes especiales, competentes para resolver controversias en última instancia administrativa, sólo pueden ser objeto de declaración de nulidad de oficio en sede administrativa por el propio consejo o tribunal con el acuerdo unánime de sus miembros. Esta atribución sólo puede ejercerse dentro del plazo de dos (2) años contados desde la fecha en que el acto haya quedado consentido. También procede que el titular de la Entidad demande su nulidad en la vía de proceso contencioso administrativo, siempre que la demanda se interponga dentro de los tres años siguientes de notificada la resolución emitida por el consejo o tribunal.
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2.3. Ejemplo de nulidad de oficio
A través de la Resolución de Gerencia General 013-2016-GM-MM, la Municipalidad de Miraflores declaró la nulidad de oficio de una resolución emitida por ella misma, mediante la cual sancionada a una administrada por estacionar un vehículo en áreas verdes de uso público. Sin embargo, la propia autoridad edil comprobó que, al momento de notificar la sanción a la administrada, esta no siguió los requisitos de una debida notificación de las etapas previas en el procedimiento. Debido a que esto implicaba la existencia de vicios en el procedimiento, la Municipalidad declara de oficio la nulidad de la resolución de sanción.
3. La revocación
3.1. Concepto
Sobre este concepto en particular, Morón señala que la revocación administrativa “consiste en la potestad que la ley confiere a la administración para que, en cualquier tiempo, de manera directa, de oficio o a pedido de parte y mediante un nuevo acto administrativo modifique, reforme, sustituya o extinga los efectos jurídicos de un acto administrativo conforme a derecho, aun cuando haya adquirido firmeza debido a que su permanencia ha devenido —por razones externas al administrado— en incompatible con el interés público tutelado por la entidad.”[1]
3.2. La revocación en el TUO de la Ley 27444
Artículo 214.- Revocación
214.1 Cabe la revocación de actos administrativos, con efectos a futuro, en cualquiera de los siguientes casos:
214.1.1 Cuando la facultad revocatoria haya sido expresamente establecida por una norma con rango legal y siempre que se cumplan los requisitos previstos en dicha norma.
214.1.2 Cuando sobrevenga la desaparición de las condiciones exigidas legalmente para la emisión del acto administrativo cuya permanencia sea indispensable para la existencia de la relación jurídica creada.
214.1.3 Cuando apreciando elementos de juicio sobrevinientes se favorezca legalmente a los destinatarios del acto y siempre que no se genere perjuicios a terceros.
214.1.4 Cuando se trate de un acto contrario al ordenamiento jurídico que cause agravio o perjudique la situación jurídica del administrado, siempre que no lesione derechos de terceros ni afecte el interés público. La revocación prevista en este numeral solo puede ser declarada por la más alta autoridad de la entidad competente, previa oportunidad a los posibles afectados otorgándole un plazo no menor de cinco (5) días para presentar sus alegatos y evidencias en su favor.
214.2 Los actos administrativos declarativos o constitutivos de derechos o intereses legítimos no pueden ser revocados, modificados o sustituidos de oficio por razones de oportunidad, mérito o conveniencia.
3.3. Ejemplo de revocación
La Autoridad Portuaria Nacional, a través de la Resolución 040-2016-APN/DIR, decidió revocar una resolución que esta misma expidió, mediante la cual otorgó una licencia a la empresa Shambra para prestar el servicio portuario de recojo de residuos en el Puerto de Pisco. Esta decisión se basó específicamente en que la mencionada empresa ya no cumplía con los requisitos detallados en el TUPA de la autoridad. No existían vicios, pero si un cambio en las circunstancias que no hacía posible que la empresa mantenga su licencia.
4. La nulidad y la revocación en la jurisprudencia
En un artículo publicado también en LP, compartimos la Casación 28055-2017, Lima. Esta casación tiene en sus fundamentos las diferencias y similitudes entre la nulidad de oficio y la revocación en el acto administrativo.
Asimismo, la citada sentencia dispone que hacer cuando la administración tributaria no adopte la formalidad establecida para resolver lo que es materia de un pronunciamiento administrativo tributario. En tal supuesto esta deberá declarar nula la resolución y reponer el trámite administrativo al estado de emitir nuevas resoluciones administrativas. Para dicho efecto, la entidad deberá cumplir el debido procedimiento administrativo tributario establecido por ley.
5. Diferencias y similitudes entre nulidad de oficio y revocación en el derecho administrativo
5.1. Diferencias entre la nulidad de oficio y la revocación
5.1.1. Problemas que las originan
La primera diferencia que es posible identificar está vinculada a los problemas que generan tanto a la nulidad como a la revocación. Si hay un problema o inconveniente con algún requisito de validez, estaremos ante un supuesto de nulidad. Si hay un problema de estabilidad, estaremos ante un supuesto de revocación.
5.1.2. La eficacia
La nulidad del acto administrativo implica que, aquel acto que, en principio tuvo eficacia, dejó de tenerla por efecto del acto administrativo que declaró su nulidad. En tal sentido, su eficacia desaparece. Sin embargo, para la revocación, se debe dar un presupuesto: el cambio de circunstancias en la realidad. De esta manera, el acto es eficaz hasta el momento en que se produce el cambio de circunstancias.
5.1.3. La acción de los administrados
En la nulidad es posible que los administrados, al considerar que el acto carece de algún requisito de validez, lo impugnen por alguno de los otros medios que la ley prevé. En la revocación esto no sucede porque un administrado no tiene la posibilidad de buscar la revocación de un acto administrativo a través de la revocación.
5.1.4. Sobre los plazos
Para los casos de nulidad, la legislación concede 2 años en sede administrativa y 3 años en sede judicial, lo que hace un total de 5 años. Para la impugnación, en cambio, la ley concede sólo 15 días. En el caso de la revocación no operan plazos.
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5.2. Similitudes entre la nulidad de oficio y la revocación
5.2.1. Ambas de inician de oficio
La nulidad del acto administrativo siempre se inicia de oficio, pues es la administración quien, al advertir alguna causal, la declara, ya que es una de las potestades que tiene el Estado: la potestad de revisión de los actos administrativos. En el caso de la revocación también, cuando toma cuenta del cambio de circunstancias.
5.2.2. El procedimiento a seguir
En ambos caso la administración deberá seguir un procedimiento administrativo para emitir un acto posterior que declara ya sea la nulidad o la revocación.
5.2.3. La extinción del acto administrativo
En ambos casos, si el acto administrativo no puede mantenerse, bien sea porque se han incumplido con los requisitos de validez, o bien porque el acto que aún despliega sus efectos ha devenido en un acto inoportuno e inconveniente para el para el interés público, por lo que a fin de garantizar ese mismo interés público, dicho acto debe ser extinguido.
5.2.4. Acto firme
En ambos casos, la nulidad y la revocación procederán incluso cuando se trate de un acto firme. En el supuesto de la nulidad será porque se verifique que el acto carece de algún requisito de validez. Por su parte, para la revocación, esta procederá cuando se verifiquen circunstancias que no van.
6. Bibliografía
MORÓN URBINA, Juan Carlos. La revocación de actos administrativos, interés público y seguridad jurídica. Derecho PUCP: Revista de la Facultad de Derecho, 2011, no 67, p. 419-455.
FORTES MARTÍN, Antonio. Estudio sobre la revocación de los actos administrativos. Revista de derecho (Valdivia), 2006, vol. 19, no 1, p. 149-177.
RIVERA, Carlos Alexander Ponce; CCURO, Felipa Elvira Muñoz. La nulidad del acto administrativo en la legislación administrativa general. Lex-revista de la facultad de derecho y ciencias políticas, 2019, vol. 16, no 22, p. 193-224.
SÁNCHEZ CHÁVEZ, Jaime Wilfredo. La nulidad de oficio del acto administrativo: discrepancias en relación a su aplicación en el derecho peruano. 2014.
[1] PONCE RIVERA, Carlos Alexander; MUÑOZ CCURO, Felipa Elvira. La nulidad del acto administrativo en la legislación administrativa general. Lex-revista de la facultad de derecho y ciencias políticas, 2019, vol. 16, no 22, p. 215
[1] MORÓN URBINA, Juan Carlos. La revocación de actos administrativos, interés público y seguridad jurídica. Derecho PUCP: Revista de la Facultad de Derecho, 2011, no 67, p. 425.
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