El Fondo Editorial PUCP liberó su colección «Lo esencial del derecho». Ahí destaca el libro El proceso contencioso-administrativo (Lima, 2019), escrito por el profesor Ramón Huapaya, en colaboración con Oscar Alejos Guzmán. Compartimos este fragmento del texto que explica, de manera ágil y sencilla, medios impugnatorios en el proceso contencioso-administrativo.

1. Concepto y fundamento

El TUO de la LPCA dedica su Capítulo V a regular los «medios impugnatorios», a los que les dedica solamente tres artículos y realiza una remisión a la regulación contenida en el Código Procesal Civil. Por medio impugnatorio se refiere a aquel mecanismo que permite contradecir o cuestionar un acto procesal, alegando que este contiene un defecto o error. En el caso bajo análisis, un medio impugnatorio será el mecanismo por medio del cual se cuestiona un acto procesal.

En la doctrina procesal, se ha indicado que el término impugnar «supone cuestionar o contradecir un determinado acto jurídico procesal expedido por un órgano jurisdiccional denunciando que el acto cuestionado ha incurrido en un error. De esta manera, el error se convierte en el fundamento de la impugnación procesal, pues lo que se desea con el instituto de la impugnación es precisamente concederles a las partes la posibilidad de impugnar un acto denunciando un error con la finalidad de que este sea corregido» (Priori, 2009, p. 231).

El error es, entonces, elemento clave para entender cómo opera un sistema de impugnaciones. La cuestión se centra en determinar qué tipo de errores o defectos pueden tener las resoluciones judiciales, pues estos serán los que permitan activar el derecho a impugnar.

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En palabras de Ariano, «una resolución judicial puede ser defectuosa en su “construcción” (error in procedendo) o en lo que “decide u ordena” (error in iudicando)» (2015, p. 32).

Siguiendo la misma doctrina, los errores in procedendo pueden producirse en dos niveles: (i) cuando el defecto esté en la misma resolución —por ejemplo, ausencia de decisión—; y (ii) cuando el defecto se produce en el iter procesal antes de la resolución —por ejemplo, ausencia de notificación de la demanda— (Ariano, 2015, p. 32).

Los errores in iudicando, en cambio, se producen cuando «el juez juzga, pero juzga mal» (Ariano, 2015, p. 33). Ese «juzgar mal» puede hallarse tanto en la valoración de los hechos, como en la valoración del derecho. En los términos de Ariano:

Podría juzgar mal al fijar los hechos invocados por las partes o en la operación de interpretación y valoración de los medios de prueba (los así llamados errores in iudicando de hecho). Pero también podría juzgar mal si yerra en la operación de individualización de la norma del caso (error de subsunción) o en la interpretación de la norma aplicada (error interpretativo), esto es, incurre en los llamados errores in iudicando de derecho (2015, p. 33).

La distinción entre errores in procedendo y errores in iudicando no es baladí. De acuerdo al error que se alegue será distinta la pretensión impugnatoria. Mientras en los errores in procedendo la pretensión es rescisoria, es decir, se pide la nulidad de la resolución; en los casos de errores in iudicando la pretensión es revocatoria, es decir, se pide la corrección y sustitución de la decisión (Priori, 2009, p. 233).

2. Tipos de medios impugnatorios

El artículo 34 del TUO de la LPCA contempla los mismos medios impugnatorios previstos en la legislación procesal civil, es decir: el recurso de reposición contra decretos, el recurso de apelación contra autos y sentencias, el recurso de casación y el recurso de queja. Los requisitos de admisibilidad y procedencia de estos recursos son también los mismos que establece la legislación procesal civil.

Sobre el recurso de reposición, nos dice Priori (2009, p. 234) que es un recurso impropio, dado que se presenta ante el mismo juez para que revoque un decreto emitido por él mismo. A diferencia de la apelación, que es un recurso propio, pues se presenta ante el mismo juez para que evalúe su admisibilidad y procedencia, y lo eleve al superior, quien determinará la fundabilidad del recurso.

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De ahí que el recurso de apelación sea al que más importancia le ha dado la doctrina (Ariano, 2015), pues se erige como el medio impugnatorio que permite que el caso sea reevaluado por un órgano jurisdiccional distinto.

Particular importancia merece la regulación del recurso de casación. Al respecto, el artículo 34 del TUO de la LPCA dispone lo siguiente:

En el proceso contencioso-administrativo proceden los siguientes recursos:

[…]

3. El recurso de casación contra las siguientes resoluciones:

3.1 Las sentencias expedidas en revisión por las Cortes Superiores;

3.2 Los autos expedidos por las Cortes Superiores que, en revisión, ponen fin al proceso.

El recurso de casación procede en los casos que versen sobre pretensiones no cuantificables. Tratándose de pretensiones cuantificables, cuando la cuantía del acto impugnado sea superior a 140 Unidades de Referencia Procesal (U.R.P) o cuando dicho acto impugnado pro- venga de autoridad de competencia provincial, regional o nacional; y, por excepción, respecto de los actos administrativos dictados por autoridad administrativa distrital, cuando la cuantía sea superior a 140 Unidades de Referencia Procesal (U.R.P).

En los casos a que se refiere el artículo 25 no procede el recurso de casación cuando las resoluciones de segundo grado confirmen las de primera instancia, en caso de amparar la pretensión.

Como puede apreciarse, el recurso de casación procede contra las sentencias expedidas en revisión por las cortes superiores, cuando actúan como segunda instancia. Asimismo, procede contra los autos expedidos por las cortes superiores cuando ponen fin al proceso.

Vale recordar aquí que, como vimos anteriormente, en los casos en que se discuten actuaciones del BCR, la SMV y la SBS, es competente en primera instancia la Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo y, en apelación, la Sala Civil de la Corte Suprema. En este esquema, la Sala Constitucional es quien asume competencia para resolver los recursos de casación.

En otras palabras, en esos casos, una sala de la Corte Suprema es quien revisa en casación lo juzgado por otra sala de la Corte Suprema. Esta desnaturalización de la casación ha sido descrita y criticada por Danós, posición que comparto:

[…] se constata que los legisladores han desnaturalizado la casación al permitir que proceda respecto de resoluciones dictadas por una sala de la propia Corte Suprema, olvidando que su propósito es la unificación de la jurisprudencia y que ello solo se justifica respecto de sentencias dictadas por instancias judiciales inferiores a la del más alto tribunal de justicia nacional. Dicho error ha motivado que de manera incoherente se haya otorgado la competencia para resolver la apelación de las sentencias de las salas especializadas en lo contencioso-administrativo de la Corte Superior nada menos que a la Sala Civil de la Corte Suprema, en lugar de la respectiva sala especializada en materia administrativa de dicho alto tribunal, a la que se le ha relegado a resolver precisamente los recursos de casación (2012, p. 1178).

En términos de cuantía, se ha previsto que el recurso de casación procede en casos de pretensiones no cuantificables, como sería el caso, por ejemplo, en el cual se discute exclusivamente la nulidad de un acto que revocó un permiso. En el caso de pretensiones cuantificables, la regla es que la casación procede cuando la cuantía supere las 140 unidades de referencia procesal (URP) o cuando proceda de una autoridad con competencia provincial, regional o nacional.

Asimismo, se ha previsto en la normativa que, en los casos de procesos urgentes, no procederá el recurso de casación si ha existido doble pronunciamiento a favor de amparar la pretensión del demandante.

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3. Principios jurisprudenciales

Por último, resulta relevante lo dispuesto en el artículo 36 del TUO de la LPCA, conforme al cual se regula el establecimiento de principios jurisprudenciales que constituyen precedentes vinculantes:

Cuando la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema fije en sus resoluciones principios jurisprudenciales en materia contencioso administrativa, constituyen precedente vinculante.

Los órganos jurisdiccionales podrán apartarse de lo establecido en el precedente vinculante, siempre que se presenten circunstancias particulares en el caso que conocen y que motiven debidamente las razones por las cuales se apartan del precedente.

El texto íntegro de todas las sentencias expedidas por la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la República se publicarán en el Diario Oficial El Peruano y en la página web del Poder Judicial. La publicación se hace dentro de los sesenta días de expedidas, bajo responsabilidad.

De otro lado, se incorpora la exigencia que el juez debe ponderar la proporcionalidad entre la eventual afectación que causaría al interés público o a terceros la medida cautelar y el perjuicio que causa al recurrente la eficacia inmediata de la actuación impugnable.

Dejando de lado el último párrafo, que claramente constituye un error en la redacción de la norma, lo relevante aquí es que se fijan como precedentes vinculantes los pronunciamientos de la Corte Suprema en donde se determinen principios jurisprudenciales en materia contencioso-administrativa.

Vale destacar que, aun cuando la norma no lo mencione expresamente, dichos principios jurisprudenciales constituyen precedentes vinculantes no solo para los demás órganos jurisdiccionales, sino también —y quizás más importante— para todas las autoridades administrativas que apliquen la norma jurídico-pública interpretada por la Corte Suprema.

Lo dicho se respalda, a su vez, con una lectura sistemática de esta norma y del artículo V del TUO de la LPAG, que establece como fuente del procedimiento administrativo, «la jurisprudencia proveniente de las autoridades jurisdiccionales que interpreten disposiciones administrativas».

Sobre el particular, es importante reconocer que, al margen de las discusiones respecto a si la jurisprudencia constituye o no fuente de derecho, lo verdaderamente importante es resaltar el valor que le otorga la LPAG a las resoluciones judiciales, con la esperanza de que sea la jurisprudencia contencioso-administrativa la que marque el camino a seguir en la interpretación del derecho administrativo.

Es claro, entonces, que, en nuestro ordenamiento jurídico administrativo, los precedentes emitidos por la Corte Suprema en materia administrativa constituyen fuente del derecho también para las propias autoridades administrativas.