Precedente Sunafil sobre la subsanación de las infracciones a las normas de trabajo [Resolución 003-2024-Sunafil/TFL]

Publicado en el diario oficial El Peruano el 23 de abril de 2024

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Precedente administrativo: 6.18. No obstante, de manera general, en el segundo párrafo del artículo 49 del RLGIT12 se ha establecido que las infracciones son subsanables siempre que los efectos de la afectación del derecho o del incumplimiento de la obligación puedan ser revertidos. Es así que el Tribunal de Fiscalización Laboral establece como precedente de observancia obligatoria que:

a) Son subsanables las infracciones cuyos efectos antijurídicos puedan ser reparados en su totalidad, desapareciendo la ilegalidad del actuar del empleador y siendo esto determinado por el inspector del trabajo durante la fi scalización laboral.

b) Las infracciones no habrán logrado ser subsanadas cuando, pudiendo cumplirse la condición mencionada en el acápite anterior, al culminarse las actuaciones inspectivas, el inspector considere motivadamente que el empleador no ha logrado revertir los efectos antijurídicos.

c) Las infracciones serán consideradas insubsanables cuando los efectos de la afectación del derecho o del incumplimiento de la obligación no puedan ser revertidos.

6.26. Por tanto, deben considerarse como infracciones insubsanables a aquellos incumplimientos tipifi cados en el RLGIT, cuyos efectos originaron daños comprobados por la inspección del trabajo y cuya naturaleza suponga que no pueden ser reparados, conforme a la motivación defi nida en el documento de fi scalización correspondiente (constancia de hechos insubsanables, acta de infracción u otro que sea incluído en el expediente de fi scalización).

6.27. Contrario a ello, si la infracción o infracciones constatadas originan riesgo o un potencial daño, y, en tanto, las medidas adoptadas por el sujeto inspeccionado —espontáneamente o bajo el requerimiento del inspector actuante— garanticen que dicho riesgo desaparezca o sea reparado, se considerarán como subsanables.

6.28. De acuerdo con lo antes señalado, a fi n de que los daños ocasionados por conductas infractoras sean considerados como insubsanables, deben ser reales, no susceptibles de ser corregidos o rectifi cados, y estar vinculados al incumplimiento normativo determinado por el tipo infractor. Sin embargo, serán consideradas como subsanables aquellas situaciones que, constituyendo un incumplimiento normativo, sólo ocasionan riesgos, sin llegar a ocasionar daños tangibles, pudiendo ser corregidos o rectifi cados. Para dicho efecto, sólo resulta necesario que el administrado adecúe oportunamente su conducta al cumplimiento normativo, previniendo con ello la ocurrencia de nuevas situaciones de riesgo o que se genere un daño irreparable.

6.29. Cabe señalar que la determinación del carácter insubsanable de una infracción a las normas de trabajo debe encontrarse plenamente identifi cada por los comisionados, teniendo la obligación de fundamentar las razones por las que el daño producido por los efectos del incumplimiento o incumplimientos atribuidos a las inspeccionadas no puede ser revertido. Ante la ausencia de esta motivación, se entenderá que el inspector actuante podría estar quebrantando el debido procedimiento administrativo. En otras palabras, constituye una obligación de los inspectores comisionados el requerir la subsanación correspondiente cuando ello sea factible, conforme a la proporcionalidad y razonabilidad de la intervención de la inspección del trabajo en las relaciones de trabajo objeto de su supervisión.

6.30. Debe tenerse en cuenta que el hecho de que las infracciones imputadas sean tipifi cadas como muy graves no implica que per se deban ser consideradas como insubsanables. Lo relevante en la califi cación de un incumplimiento como “insubsanable” es —tal y como se ha establecido previamente— la determinación del carácter irreversible de los daños producidos por la infracción sobre los derechos e intereses tutelables de los trabajadores afectados por el incumplimiento. Un ejemplo claro de ello lo constituyen las infracciones que implican el incumplimiento de una obligación legal que consiste en la elaboración, entrega o presentación de documentos o formalidades relevantes, aunque no determinantes, para procurar la vigencia de un derecho fundamental (como es el caso del cuadro de categorías y funciones o políticas salariales17), que pese a ser considerada como una infracción muy grave —salvo que se determine, en el caso en particular, que produjo efectos irreversibles— no necesariamente tiene la calidad de insubsanable18, si es que no se han determinado daños que no puedan revertirse.

6.31. Respecto a la infracción por no contar con RISST, se advierte que la comisionada no ha determinado el aparente efecto irreversible de dicho incumplimiento. Asimismo, si bien el comportamiento de la impugnante, en la fecha señalada por la comisionada, ya constituía una conducta antijurídica, los efectos de la misma pudieron ser reparados en su totalidad, desapareciendo la ilegalidad del actuar del empleador. De esa forma, no se advierte que dichos efectos hayan generado una situación jurídica irreversible, como ocurre, por ejemplo, en el caso de accidentes de trabajo que tienen como una de sus causas determinantes el no contar con el RISST.


Sumilla: Se declara FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto porla SOCIEDAD DE BENEFICENCIA DE JAEN, en contra de la Resolución de Intendencia Nº 158-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 14 de octubre de 2022. Se ESTABLECE como precedentes administrativos de observancia obligatoria los criterios expuestos en los fundamentos 6.18, 6.26, 6.27, 6.28, 6.29, 6.30 y 6.31 de la presente resolución, referidos al carácter subsanable de las infracciones a las normas de trabajo.


TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
SALA PLENA
RESOLUCIÓN DE SALA PLENA N° 003-2024-SUNAFIL/TFL

EXPEDIENTE SANCIONADOR: 193-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI
PROCEDENCIA : INTENDENCIA REGIONAL DE CAJAMARCA
IMPUGNANTE : SOCIEDAD DE BENEFICENCIA DE JAEN
ACTO : RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA IMPUGNADO Nº 158-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ
MATERIA : SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO

Lima, 2 de abril de 2024

VISTO: El recurso de revisión interpuesto por la SOCIEDAD DE BENEFICENCIA DE JAEN (en adelante, la impugnante), contra la Resolución de Intendencia Nº 158-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 14 de octubre de 2022 (en adelante, la resolución impugnada), expedida en el marco del procedimiento sancionador, y

CONSIDERANDO:

I. ANTECEDENTES

1.1 Mediante Orden de Inspección Nº 1120-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, SST)[1], que culminaron con la emisión del Acta de Infracción Nº 040-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de una (1) infracción muy grave en materia de SST, por no contar con Reglamento Interno de SST (en adelante, RISST), en el periodo investigado (agosto 2020).

1.2 Que, mediante Imputación de Cargos Nº 204-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, de fecha 20 de mayo de 2022, notificado el 23 de mayo de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo Nº 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

1.3 De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53º del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción Nº 225-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, de fecha 3 de junio de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Cajamarca, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia Nº 334-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, de fecha 19 de julio de 2022, notificada el 5 de setiembre de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 110,390.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

– Una (01) infracción GRAVE en materia de SST, por no contar con identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER) en el periodo investigado (agosto 2020), tipificada en el numeral 27.3 del artículo 27 del RLGIT.

Imponiéndole una sanción ascendente a S/ 17,248.00.

– Una (01) infracción GRAVE en materia de SST, por no contar con comité (o supervisor) de seguridad y salud en el trabajo en el periodo investigado (agosto 2020), tipificada en el numeral 27.12 del artículo 27 del RLGIT.

Imponiéndole una sanción ascendente a S/ 17,248.00.

– Una (01) infracción GRAVE en materia de SST, por no contar con registro de enfermedades ocupacionales en el periodo investigado (agosto 2020), tipificada en el numeral 27.6 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una sanción ascendente a S/ 17,248.00.

– Una (01) infracción GRAVE en materia de SST, por no contar con registro de exámenes médicos ocupacionales en el periodo investigado (agosto 2020), tipificada en el numeral 27.6 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una sanción ascendente a S/ 17,248.00.

– Una (01) infracción GRAVE a la laboral inspectiva, por la omisión consistente en no entregar documentación solicitada, a través de casilla electrónica el 30 de noviembre de 2021, ha generado retraso y perturbación del ejercicio normal de las funciones de la inspectora comisionada, tipificada en el numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT. Imponiéndole una sanción ascendente a S/ 17,248.00.

– Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de SST, por no contar con Reglamento Interno de SST en el periodo investigado (agosto 2020), tipificada en el numeral 28.9 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una sanción ascendente a S/ 24,150.00.

1.4 Con fecha 29 de setiembre de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia Nº 334-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, argumentando lo siguiente:

i. La inspeccionada alega vulneración al principio Non bis in ídem. En las infracciones sancionadas, la pretensión punitiva se ejerce contra la misma inspeccionada SOCIEDAD DE BENEFICENCIA DE JAEN, hay identidad de hechos: En las infracciones sancionadas, los hechos que se le atribuyen a la inspeccionada son los mismos referentes a las normas de seguridad y salud en el trabajo, Identidad de fundamentos: En las infracciones sancionadas, los bienes jurídicos tutelados son los mismos; por cuanto la sanción por los incumplimientos a las normas de seguridad y salud en el trabajo protegen bienes jurídicos de los trabajadores afectados.

ii. Inaplicación de los artículos 1 y 3 de la Resolución Ministerial Nº 377-2020-MINSA (norma específica que dispone la competencia de CENOPAS para la fiscalización del plan de vigilancia, prevención y control de la COVID-19), al momento de emitir la medida inspectiva de requerimiento. Toda vez que SUNAFIL carece de competencia para la fiscalización de las materias por las que se sanciona. Inclusive, desde el 10 de junio de 2020, mediante disposición expresa de la Resolución Ministerial No. 377-2020-MINSA, se delegó competencia al Centro Nacional de Salud Ocupacional y Protección del Ambiente para la Salud – CENSOPAS, y, el artículo 4 que regula el ámbito de aplicación de la Inspección de Trabajo reconoce expresamente que cuando la competencia esté expresamente atribuida a otra entidad del Sector Público, la competencia deberá regirse por la norma específica.

1.5 Mediante Resolución de Intendencia Nº 158-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 14 de octubre de 2022[2], la Intendencia Regional de Cajamarca declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

i. Se observa que no ha existido transgresión al principio non bis in ídem, toda vez que los hechos y fundamentos constitutivos de las infracciones atribuidas a la inspeccionada en el presente procedimiento son distintos.

ii. Respecto de las conductas infractoras objeto de sanción, se puede concluir que la Sub Intendencia desarrolló las razones mínimas que sustentan su decisión, por cuanto la resolución apelada ha evaluado los hechos verificados en el acta de infracción, imputación de cargos e informe final de instrucción en conjunto con los medios probatorios aportados en el presente proceso, realizando la subsunción de los hechos con la normativa vigente, en consecuencia la resolución se encuentra debidamente motivada, careciendo de sustento lo alegado por la inspeccionada.

iii. El registro del Plan COVID-19 que queda a cargo del CENSOPAS tiene como finalidad que sirva como mecanismo para que los Sectores correspondientes puedan autorizar la reanudación de las actividades económicas (en este caso, comprendidas en la fase 1), tal como lo dispone el artículo 3º numeral 3.2) del Decreto Supremo Nº 080-2020-PCM.

iv. Las actuaciones inspectivas se han realizado a fin de verificar si dentro del Plan se han adoptado las medidas de prevención frente al riesgo de exposición a la Covid-19, respecto de la inspeccionada, a efectos de evitar que por falencias u omisiones en su contenido se propague la COVID-19 en dicho lugar de trabajo, a fin de verificar el cumplimiento de las disposiciones relacionadas con la seguridad y salud laboral respecto de los trabajadores que laboran para la inspeccionada.

v. No comparte la posición de la inspeccionada respecto a que esta entidad solo estaría habilitada a verificar que se cumpla lo señalado en el Plan en sus exactos términos; por lo que esta Instancia no observa causal de nulidad alguna, correspondiendo desestimar lo alegado en estos extremos.

vi. El acto administrativo emitido por la autoridad de primera instancia se encuentra debidamente motivado, y no se advierte afectación al derecho fundamental del debido procedimiento, por lo que no resulta amparable este extremo del recurso de apelación.

1.6 Con escrito de fecha 3 de noviembre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cajamarca el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia Nº 158-2022-SUNAFIL/IRECAJ.

1.7 La Intendencia Regional de Cajamarca admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum Nº 857-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, recibido el 7 de noviembre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL

2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley Nº 29981[3], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley Nº 29981[4], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[5] (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo Nº 010- 2022-TR[6], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2017-TR[7] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

III. DEL RECURSO DE REVISIÓN

3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe otorgarle esta facultad al administrado mediante ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo Nº 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo Nº 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

3.3 El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modif catorias[8].

3.4 En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

3.5 En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LA SOCIEDAD DE BENEFICENCIA DE JAEN

4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que la SOCIEDAD DE BENEFICENCIA DE JAEN presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 158-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, que confirmó la sanción impuesta de S/ 110,390.00 por la comisión, entre otras, de una (1) infracción MUY GRAVE, tipificada en el numeral 28.9 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución; el 19 de octubre de 2022.

4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la SOCIEDAD DE BENEFICENCIA DE JAEN.

V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN

Con fecha 3 de noviembre de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 158-2022-SUNAFIL-IRE-CAJ, señalando los siguientes alegatos:

– Indebida aplicación del artículo 34º de la Ley Nº 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, pues las Sociedad de Beneficencia no son empresas, ni tampoco son entidades públicas, de acuerdo a lo previsto en el Decreto Legislativo Nº 1411. Por tanto, teniendo en cuenta el principio de tipicidad y taxatividad no se debe aplicar la referida norma.

– Inaplicación del artículo 14 de la LGIT, pues si el inspector advirtió que no contaba con reglamento, debió emitir una medida de requerimiento, para subsanar la infracción.

– Inaplicación de los artículos 1 y 3 de la Resolución Ministerial Nº 377-2020-MINSA (Norma específica que dispone la competencia de CENOPAS para la fiscalización del Plan de Vigilancia, Prevención y Control de la COVID-19), en mérito de la cual SUNAFIL carecía de competencias para fiscalizar las materias por las que se sanciona.

– Al momento de resolver, se debe tener en cuenta la finalidad de las Sociedades de Beneficencia, previsto en el Decreto Legislativo Nº 1411.

[Continúa…]

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