La legitimidad del Congreso en contextos de cambios y crisis sociales

Este artículo fue publicado en «Cuadernos Parlamentarios», la revista especializada del Centro de Estudios Constitucionales y Parlamentarios del Congreso de la República, número 25, diciembre 2020, pp. 99-110.

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Sumario: I. Introducción, II. El registro de una débil representatividad del Congreso de la República ante la población, III. El rol del Parlamento en los estados contemporáneos, IV. La evaluación de la realidad social a través del derecho con la construcción de la ley, V. La naturaleza jurídica del rol normativo del Congreso de la República, VI. El análisis de las crisis sociales en el ámbito político-parlamentario como conclusión, VII. Bibliografía.


Resumen: El Congreso de la República tiene por función natural elaborar las leyes que el país requiere, adaptando la legislación a los requerimientos sociales en función a las exigencias económicas y políticas de la comunidad, especialmente en épocas de crisis social. Sin embargo, esta actividad no debe limitarse solo al ámbito legislativo; el Congreso de la República debe tener una visión del modo en el cual deba funcionar el Estado y el sistema normativo nacional para afrontar el proceso de cambios estructurales en todos los sentidos de la vida del país, evitando situaciones que incidan negativamente en la comunidad.

Palabras clave: Congreso de la República, ley, sistema jurídico normativo, legitimidad del poder, representatividad social, representación popular.


I. Introducción

A la disolución del Congreso de la República en el año 2019 por parte del Poder Ejecutivo, se generó el quiebre del equilibrio de poderes entre los órganos estatales más importantes del país por primera vez en los últimos cuarenta años sin existir la referencia de un golpe de Estado.

Las condiciones sobre las cuales se desarrollaba el rol político-jurídico del Congreso, correspondiente a la legislatura 2016-2021, fue determinante en la decisión del presidente de la República, la cual fue respaldada por la población y confirmada por el Tribunal Constitucional.[1]

La ciudadanía criticaba que el Congreso se había limitado a una serie de factores negativos que reducían su rol en la vida política del país, identificándose referencias cuestionables en varias bancadas.

Se propone un texto bajo una metodología hermenéutica, de tipo cualitativo con un enfoque sistemático, sociológico y jurídico que plantea la evaluación de la realidad social por parte del Parlamento para así generar una mejor acción legislativa e institucional que permita optimizar las funciones de representación política y de control de poderes en el Estado. De este modo, el objetivo del presente trabajo es desarrollar la importancia que adquiere la legitimidad de la autoridad política e institucional de este poder del Estado ante los otros poderes públicos y especialmente ante la sociedad nacional.

II. El registro de una débil representatividad del Congreso de la República ante la población

Durante la legislatura acotada del 2016 al 2019 se registraron situaciones, como:

a) Congresistas cambiando de bancada.

b) Congresistas con investigaciones penales en curso, con una elevada probabilidad de culpabilidad.

c) Bancadas sujetas a directivas de personalidades políticas que determinaban la agenda parlamentaria.

Consecuentemente, el nivel del debate político, la calidad de la producción normativa y, sobre todo, el débil aporte jurídico y social al desarrollo del país de parte del Poder Legislativo resultaba ser un factor cuestionado masivamente y, desde la propia sede parlamentaria, no se hacía ninguna labor autocrítica.

Complementariamente, resulta necesario evaluar los dos elementos referenciales preliminares que condicionaban la ejecución de una correcta función parlamentaria en el período 2016-2019, por parte de los congresistas:

a) El ausentismo en las elecciones generales de 2016 provocó un resultado en la representación parlamentaria que generó una mayoría absoluta a favor de un determinado partido político.

Dicha ventaja no fue aprovechada ni en términos políticos ni en términos institucionales y, muy por el contrario, se hizo pésimo uso de la posición mayoritaria.

b) Las crisis sociales que se registraban en el país no estaban correctamente evaluadas respecto de la evaluación tiempo-oportunidad; y ante esta situación es posible detallar las siguientes épocas críticas:

i. Inicio y desarrollo del terrorismo.

ii. Inicio y desarrollo de la hiperinfl ación en el período 1986-1991.

iii. El golpe de Estado de 1992.[2]

iv. Desarrollo de la corrupción en la administración pública en los períodos 1985-1990, 1993-1995, 1995-2000, 2008-2011, 2011-2016, especialmente.[3]

v. El desarrollo de confl ictos sociales ambientales: Conga, Las Bambas, Gasoducto Sur Peruano, entre otros.

vi. El desarrollo de una política de inversión pública sujeta al diezmo registrado por corrupción, en particular por parte de empresas del sector de la construcción, tanto las extranjeras como las nacionales.[4]

vii. El nombramiento de altas autoridades, como en el Tribunal Constitucional, la Defensoría del Pueblo y Banco Central de Reserva.[5]

viii. La débil labor de fiscalización política a la gestión pública, en particular en casos de corrupción.

ix. Evaluación de la incapacidad moral de presidentes de la república en los casos de Alejandro Toledo Manrique y Alan García Pérez, respecto de hijos extramatrimoniales; y de Pedro Pablo Kuczynski y Martín Vizcarra, respecto de actos de corrupción, lo que que genera contradicciones en la interpretación de los artículos 99º, 100º, 113º y 117º de la Constitución de 1993.[6]

x. Pandemia generada por el COVID-19 en el 2020.

De este modo, se dejaron de atender problemas de gran impacto en la realidad nacional y lamentablemente los partidos políticos no percibían este dato en particular porque se concentraban en su necesidad de lograr ingresar al Congreso en cada proceso electoral, sin importar si los candidatos que postulaban se encontraban aptos, tenían legitimidad social o credenciales personales y profesionales óptimas.[7]

Paulatinamente, estas condiciones fueron empeorando y por ello es que en las últimas representaciones se han registrado congresistas con un perfil personal, familiar, profesional o laboral limitados o condicionados, al estar vinculados a grupos vinculados al narcotráfico, a casos de corrupción e inclusive a situaciones judiciales en donde las evidencias significan una condición ajena a todo margen de evaluación previsto.

III. El rol del parlamento en los estados contemporáneos

La evaluación de la realidad política nacional es sumamente compleja y esta condición es similar en la mayoría de países en el mundo, sobre todo los de la región latinoamericana. Además, el proceso de decaimiento de la legitimidad de las principales entidades estatales ante la sociedad ha provocado que la misma democracia se vea cuestionada.

Una realidad que se puede observar en la mayoría de países occidentales donde los parlamentos han dejado de ser los naturales legisladores para ejecutar otras actividades, usualmente consideradas «secundarias», como:

a) La ejecución de una mayor función fiscalización política, en particular porque el contexto político permitía la ejecución de estas actividades al no implicar un nivel elevado de especialización política o técnica.

b) La ejecución de una mayor función de representación social de grupos humanos específicos, los cuales habían generado una agenda especial y particular para la atención de sus necesidades respecto de la planificación de políticas públicas. En este sentido, a raíz de las crisis democráticas en Bolivia, Ecuador y Chile, en particular en el último país, se observó la ejecución de acciones proactivas a favor de poblaciones vulnerables que han sido significativas para la ejecución de las agendas de debate parlamentario.

c) La ejecución de una menor capacidad creativa de propuestas legislativas, especialmente debido a que el Poder Ejecutivo asumía mayores funciones reglamentarias de la normatividad y porque el análisis técnico no era prioritario para las organizaciones políticas que optaban por ponderar una mayor actividad y rol político que técnico.

De este modo, el rol parlamentario en las iniciativas legislativas había sido condicionado por las propias organizaciones porque valoraban una mejor rentabilidad de otras de sus actividades en el juego político, y esto se evidenció en el bajo debate técnico que se se registra en la mayoría de los dabetes en los parlamentos a nivel mundial.

Lo referido es mucho más complejo de evaluar en el contexto latinoamericano, en el cual es posible detallar problemas estructurales que han limitado el rol parlamentario:

a) Argentina. El debate por la legalización del aborto fue un momento histórico, social y político significativo en este país, en el cual fue el mismo parlamento el que polarizó al país.

b) Bolivia. Con la cuarta elección presidencial sucesiva del mandatario de dicho país, Evo Morales, la presidenta del Congreso altiplánico terminó ejerciendo la presidencia de la República por un período superior al de una «transición» a raíz de la renuncia al cargo por parte de Evo Morales.

c) Chile. Respecto de la crisis social provocada por el derrumbe del modelo económico liberal, que hace no mucho convulsionó al país, cuestionaba la legitimidad del presidente de la República y permitió la ejecución de un proceso constituyente para la formulación de una nueva Constitución.

d) Colombia. La atención del confl icto armado interno, en particular cuando se ejecutó el Acuerdo de Paz de 2016 entre las FARC-EP y el Gobierno Nacional permitió detallar que el  problema de las guerrillas no había sido atendido porque sólo se pactó con la organización mencionada.[8]

Como puede observarse, el análisis de las crisis sociales no es una referencia que permita una evaluación objetiva porque los elementos que las fundamentan o desarrollan son significativamente diferentes en cada país,[9] en función a los contextos coyunturales y también en cada legislatura parlamentaria,[10] los cuales en esencia trasladan a la población de manera amplificada los problemas que se registran en la comunidad.

[Continúa…]

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[1] Tribunal Constitucional (2019). Sentencia del caso sobre la disolución del Congreso de la República. Expediente n.º 0006- 2019-CC/TC. Recuperado de: https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2020/00006-2019-CC.pdf

[2] Cairo Roldán, O. (2016). «La disolución parlamentaria en el Perú», en Pensamiento Constitucional. (21), pp. 27-44. Lima: Pontifi cia Universidad Católica del Perú.

[3] Pásara, L. (2019). De Montesinos a los Cuellos Blancos: la persistente crisis de la justicia peruana. Editorial Planeta Perú S.A.

[4] González, J. (2018). Odebrecht: la historia completa. Los secretos de un escándalo de corrupción que desestabilizó a América Latina. Bogotá: Penguin Random House Grupo Editorial.

[5] Bermúdez-Tapia, M. (2007). «El procedimiento parlamentario para nombrar altos funcionarios públicos en el Perú». En revista Estudios Constitucionales, número 2, pp. 275-288. Santiago: Centro de estudios Constitucionales de Chile.

[6] Bermúdez-Tapia, M. (2007). La constitución a través de las sentencias del Tribunal Constitucional. Lima: Ediciones Legales.

[7] Wieland Conroy, H. (2011). «Representación, mandato imperativo e inmunidad parlamentaria». Gaceta Constitucional y Procesal Constitucional, tomo 40.

[8] Sierra-Zamora, P.A., Bermúdez-Tapia, M. y Karán Benítez, C. A. (2020) (Eds.). En Las consecuencias del confl icto armado interno en el posacuerdo colombiano. Bogotá: Sello Editorial ESMIC.

[9] Fernández Osorio, A. E., Sierra-Zamora, P.A. y Bermúdez-Tapia, M. (2020) (Eds.) El Estado ante emergencias sociales. Bogotá: Sello Editorial ESMIC

[10] Jiménez Mayor, J. (1994). «Las relaciones Parlamento-Ejecutivo y el sistema legislativo: algunas explicaciones en torno a la crisis política peruana». En Pensamiento Constitucional, (1), pp. 147-176.

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