Sumario: 1. Introducción, 2. Cuestión en debate, 3. La medida coercitiva de destitución a las autoridades, 3.1. El artículo 22 del Código Procesal Constitucional, 3.2. La no aplicación de la medida coercitiva de destitución para autoridades de elección popular, 4. Conclusiones.
1. Introducción
Hace unos días, el Juzgado Especializado Civil del Módulo Básico de Justicia de Mariano Melgar de la Corte Superior de Justicia de Arequipa declaró fundada la demanda de amparo que un ciudadano había presentado en contra de las autoridades regionales de Arequipa, y nacionales, por no haber implementado debidamente el «Protocolo de prevención, diagnóstico y tratamiento de personas afectadas con el covid-19».
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Se señaló, en la sentencia, la vulneración al derecho a la salud de la población arequipeña; y se dispuso la destitución del presidente del Gobierno Regional de Arequipa, Elmer Cáceres Llica, sustentándose en el artículo 22 del Código Procesal Constitucional.
2. Cuestión en debate
El artículo 22 del Código Procesal Constitucional hace referencia a la ejecución de las sentencias constitucionales. Ahora bien, para la actuación y cumplimientos de las sentencias se presenta la problemática de si puede fallarse —como en la sentencia al gobernador de Arequipa— con la actuación de una medida coercitiva como las multas o la destitución, o si estas medidas deben fallarse como apercibimiento.
La segunda problemática, es si la medida de destitución —sea de forma inmediata o bajo apercibimiento— pueda, o no, alcanzar a una autoridad elegida por voto popular.
3. La medida coercitiva de destitución a las autoridades
3.1. El artículo 22 del Código Procesal Constitucional
El artículo 22 del Código Procesal Constitucional mantiene ciertas particularidades; la más resaltante es el uso de la destitución como un mecanismo de sanción ante el incumplimiento de una sentencia judicial, para ello el juez constitucional deberá incorporar esta medida coercitiva como apercibimiento en la sentencia.
(…) la sentencia que ordena la realización de una prestación de dar, hacer o no hacer es de actuación inmediata. Para su cumplimiento, y de acuerdo al contenido específico del mandato y de la magnitud del agravio constitucional, el Juez podrá hacer uso de multas fijas o acumulativas e incluso disponer la destitución del responsable. Cualquiera de estas medidas coercitivas debe ser incorporada como apercibimiento en la sentencia, sin perjuicio de que, de oficio o a pedido de parte, las mismas puedan ser modificadas durante la fase de ejecución (artículo 22 del Código Procesal Constitucional). (Resaltado nuestro).
En esta línea de interpretación, tenemos que el artículo 59 del Código Procesal Constitucional hace mención al artículo 22 para la ejecución de sentencias, cuando señala que el Juez podrá sancionar por desobediencia al responsable y al superior hasta que cumplan su mandato, conforme a lo previsto por el artículo 22; y así también el artículo 1 del mismo cuerpo normativo que señala que, en todos los procesos constitucionales ante el incumplimiento de lo resuelto, se ejecutaría las medidas coercitivas previstas en el artículo 22.
Así, pues, esta norma (artículo 1 del Código Procesal Constitucional) exige al juez que inmediatamente después de fallar fundada la demanda, deberá precisar los alcances de su decisión, deberá ordenar que el demandado agresor no vuelva a cometer los hechos u omisiones que provocaron la demanda constitucional y “deberá hacer constar que si no cumple con lo ordenado, el agresor podrá hacerse acreedor a alguna de las medidas coercitivas que se contemplan en el artículo 22”[1].
Tenemos pues, que el juez constitucional puede aplicar la actuación inmediata de sentencias estimatorias, puesto que se encuentra habilitado para ejecutar los mandatos contenidos en su sentencia, independientemente de la existencia de mecanismos de acceso a la instancia superior. Pero para que se dé esta actuación debe señalarse en la parte resolutiva de la sentencia, el “apercibimiento” en caso de incumplimiento.
Esto guarda coherencia, porque la disposición del artículo 22 del Código Procesal Constitucional en ningún modo significa la aplicación de las medidas coercitivas al momento de dictar la sentencia, puesto que ello implicaría adelantar posición del demandado sobre el incumplimiento, o no, de la sentencia.
Mecanismos de cumplimiento de la sentencia constitucional y facultades de coerción
45. En la legislación de los procesos constitucionales, es muy escueta la regulación sobre la ejecución de las decisiones. Recientemente el Código Procesal Constitucional ha establecido determinados mecanismos de “presión” para el cumplimiento de las decisiones, entre los que cabe destacar los siguientes:
a) La inmutabilidad de las decisiones del Tribunal Constitucional (art. 121.° del CP Const.)
b) La competencia para la ejecución de las sentencias en los procesos constitucionales de la libertad está en manos del juez que recibió la demanda (art. 22. del CPConst.)
c) El principio de prevalencia de las sentencias constitucionales sobre cualquier otra decisión judicial. Esto tiene relevancia en el caso de decisiones que contienen condenas patrimoniales.
d) El poder coercitivo de los jueces constitucionales incluye la posibilidad de ordenar el despido del funcionario que se resista al mandato contenido en una sentencia. (Fundamento Jurídico 45 de la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente Exp. 4119-2005-PA/TC). (Resaltado nuestro).
Queda claro entonces que, el mismo juez debe señalar en el caso se declare fundada una demanda, que se disponga que el emplazado no vuelva a incurrir en acciones u omisiones que originaron la demanda; y si el emplazado nuevamente reincide en los mencionados actos, entonces le serán aplicables las medidas coercitivas establecidas en el artículo 22 del Código Procesal Constitucional; medidas que pueden imponerse para el cumplimiento de estas sentencias son las multas (fijas o acumulativas) y la destitución del responsable del incumplimiento de la sentencia[2]; puesto que son herramientas suficientemente persuasivas para obtener la ejecución de la sentencia.[3]
Es preciso señalar, también, que en el proyecto de ley del Código Procesal Constitucional (Proyecto de Ley 09371-2003-CR), además del tipo de sanción de multas, se recogía también como medida coercitiva la sanción de prisión. Desde luego, esta propuesta no prosperó. Sin embargo, queda claro, a partir del debate parlamentario, que el espíritu del artículo 22 vendría a ser la aplicación de medidas coercitivas ante el incumplimiento de una decisión del juez constitucional, siempre que se haya señalado el apercibimiento de estas.
3.2. La no aplicación de la medida coercitiva de destitución para autoridades de elección popular
La Constitución peruana establece en sus artículos 31 y 191 una “reserva de ley” para desarrollar los mecanismos de control y participación ciudadana, así como los mecanismos de suspensión, vacancia y revocatoria del mandato de una autoridad municipal o regional. Para el presente artículo, esta “reserva de ley” estaría desarrollada en la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales; la cual regula las causales de suspensión y vacancia de los cargos de gobernador regional, vicegobernador y consejeros regionales. Reglas que deben observarse porque conformarían el “bloque de constitucionalidad”.
(…) aquellas que se caracterizan por desarrollar y complementar los preceptos constitucionales relativos a los fines, estructura, organización y funcionamiento de los órganos y organismos constitucionales, amén de precisar detalladamente las competencias y deberes funcionales de los titulares de éstos, así como los derechos, deberes, cargas públicas y garantías básicas de los ciudadanos.
(…) Su otorgamiento no sólo comprende el ejercicio de disposición, sino también el límite de su uso como potestad.
(…) La competencia de los titulares de los órganos u organismos estatales, para realizar actos estatales válidos, se manifiesta en los ámbitos personal, material, temporal, territorial y procesal. (fundamento jurídico 10.5 de la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente 0013-2003-CC/TC).
Tanto el Jurado Nacional de Elecciones como el Tribunal Constitucional han manifestado, en precedentes jurisprudenciales, que la medida de destitución no es aplicable a las autoridades regionales y municipales de elección popular (alcaldes, gobernadores, consejeros regionales, regidores). Ello en atención a que, se cuenta con normativa electoral específica que regula como figuras de remoción del cargo, a la suspensión, vacancia y revocatoria.
(…) aun cuando el segundo párrafo del artículo 22 del Código Procesal Constitucional admite una lectura según la cual el juzgador constitucional tiene la facultad de destituir de manera directa a aquellas autoridades que son renuentes a acatar el mandato contenido en las sentencias estimatorias, ello no significa que en todos los casos deba aplicarse dicha norma sin hacer distingos entre el tipo de autoridad. En efecto no es lo mismo una autoridad administrativa ordinaria, a la que se le aplica en todos sus extremos lo previsto por la norma, que una autoridad elegida por mandato o decisión popular. (…) tratándose de aquellas cuya designación depende del voto popular, su eventual destitución exige previamente la determinación de una causal de vacancia, la cual debe ser determinada por el órgano electoral respectivo (fundamento Jurídico 8 de la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente 03556-2009-PA/TC).
El Jurado Nacional de Elecciones consideró a través del Acuerdo 22086-005, del 22 de agosto de 2006, referido a las autoridades locales, y que de forma análoga se aplicaría a las autoridades regionales, que si bien el alcalde es un funcionario público, la ocupación del cargo es resultado de una elección ciudadana, por consiguiente, puede ser apartado de su cargo a través de la declaración de vacancia (…) o por revocatoria de su mandato. Asimismo, se señaló que, no puede declarar la vacancia de un alcalde por destitución, al no encontrarse prevista legalmente como causal de vacancia. Por ello, tenemos que cuando se trata de autoridades de elección popular, no procede la figura jurídica de la destitución, y por ende, el artículo 22 del Código Procesal Constitucional deviene en inaplicable en este tipo de casos[6].
Es preciso señalar, también, que a nivel del derecho electoral no existe la figura de la “destitución”, pero sí las figuras de la “suspensión” y la “vacancia”. Las cuales, para el caso de los gobiernos regionales, se hallan reguladas en los artículos 30 y 31 de la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. Así, una causal de vacancia es la condena consentida o ejecutoriada por delito doloso con pena privativa de la libertad. De igual manera, puede aplicarse la suspensión a una autoridad regional si se produce un mandato firme de detención derivado de un proceso penal, o una sentencia judicial condenatoria emitida en segunda instancia por delito doloso con pena privativa de la libertad. Asimismo, también podría aplicarse la suspensión y vacancia si un juez penal dictara la pena de inhabilitación[7].
La destitución es una sanción al haberse producido una conducta u omisión (en este caso, un incumplimiento de mandato judicial constitucional); por el contrario, la suspensión y vacancia (figuras del derecho electoral) no tienen las características de sanciones o juicios políticos, sino que se trata de la declaración de la pérdida de un cargo por alguna causal objetiva determinada taxativamente en la Ley Orgánica de Elecciones (o Ley Orgánica de Gobierno Regionales, en el presente caso).
4. Conclusiones
Nuestra Constitución, en sus artículos 142 y 181, otorga al Jurado Nacional de Elecciones la potestad de impartir justicia en materia electoral. Y, es en este ámbito del derecho constitucional y electoral que no se aplican figuras jurídicas de sanción como la “destitución”, sino, las suspensiones, vacancias y revocatorias, toda vez que los derechos de participación política, control ciudadano y la garantía de la preservación de la voluntad popular manifestada en las urnas, no se agotan con el acto eleccionario y proclamación, sino que se mantienen hasta el término del mandato popular.
El artículo 22 del Código Procesal Constitucional debe interpretarse en el sentido que toda autoridad debe cumplir con las resoluciones dictadas por los jueces constitucionales, bajo responsabilidad; incluso estas sentencias sobre las de los demás órganos jurisdiccionales.
Pero, también debe interpretarse de que, en el caso se trate de una autoridad regional o municipal elegidas por voto popular, y que no cumplieren con la sentencia constitucional, entonces recién en este supuesto podría imponérseles multas fijas o acumulativas u otra medida coercitiva que necesariamente sea incorporada como apercibimiento.
En ningún caso el juez constitucional podría imponer la aplicación de la figura de la destitución, porque nos hallamos frente a una reserva de ley dada al organismo constitucional autónomo denominado Jurado Nacional de Elecciones. Organismo electoral que resuelve controversias de justicia electoral, de remoción de autoridades, a partir de la declaración de vacancia o suspensión aprobada por un consejo municipal o regional, y no por un juez de la justicia ordinaria o constitucional.
[1] Castillo, Luis, Comentarios al Código Procesal Constitucional. Tomo I, Segunda edición. Lima: Palestra Editores, 2006, p. 115.
[2] Neyra, Ana. Manual Auto Instructivo del Curso de Derecho Procesal Constitucional. Lima: Academia de la Magistratura, 2016, p. 59.
[3] Cairo, Omar. El Tribunal Constitucional y la ejecución de las sentencias de los procesos constitucionales de tutela de derechos. En Material de Trabajo del Pleno Jurisdiccional Constitucional de Lima Norte, p. 15. [en linea]: https://www.pj.gob.pe/wps/
[4] Artículo 31 de la Constitución
Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante referéndum; iniciativa legislativa; remoción o revocación de autoridades y demanda de rendición de cuentas. Tienen también el derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes, de acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados por ley orgánica.
Es derecho y deber de los vecinos participar en el gobierno municipal de su jurisdicción. La ley norma y promueve los mecanismos directos e indirectos de su participación (…).
[5] Artículo 191 de la Constitución
(…) El Gobernador Regional es elegido conjuntamente con un Vicegobernador Regional, por sufragio directo por un periodo de cuatro (4) años. El mandato de dichas autoridades es revocable, conforme a ley.
No hay reelección inmediata. Transcurrido otro período, como mínimo, los ex Gobernadores Regionales o ex Vicegobernadores Regionales pueden volver a postular, sujetos a las mismas condiciones. Los miembros del
Consejo Regional son elegidos en la misma forma y por igual período. El mandato de dichas autoridades es irrenunciable, con excepción de los casos previstos en la Constitución (…).
[6] Similar pronunciamiento se dio en la Resolución 1220-2006-JNE del 7 de julio del 2006, en la que se señaló que no procede el mandato de destitución expedido por un juez constitucional.
[7] Respecto a la pena de inhabilitación, en las Resoluciones 120-2010-JNE, 300-2010-JNE, 301-2010-JNE, 420-2010-JNE, 1014-2010-JNE, 623-2011-JNE, entre otras, el Jurado Nacional de Elecciones ha señalado que la inhabilitación consiste en la privación, suspensión o incapacidad temporal de uno o más derechos políticos, económicos, profesionales y civiles del condenado y que su ejecución se rige por lo dispuesto en el Acuerdo Plenario 10-2009/CJ-116, emitido por la Corte Suprema de Justicia de la República, con fecha 13 de noviembre de 2009. Ello en razón, a que la inhabilitación suspende el ejercicio de la ciudadanía, tal como lo prescribe el numeral 3 del artículo 33 de la Constitución peruana.
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