A través de la Resolución 518-2021-Sunafil/TFL-Primera Sala, el Tribunal de Fiscalización Laboral aclaró que el plazo impuesto en una medida de requerimiento debe ser razonable en función a la totalidad de los requerimientos efectuados.
La empleadora fue sancionada por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, de fecha 29 de enero de 2016.
El empleador señaló que mediante el recurso de apelación se cumplió con demostrar la subsanación de los incumplimientos advertidos, con las tomas fotográficas y las declaraciones juradas suscritas por los trabajadores, siendo estas evidencias reales y verdaderas sobre el fiel cumplimiento para el esclarecimiento de los hechos.
El Tribunal al analizar el caso señaló que los requerimientos emitidos por el inspector incluían modificaciones estructurales en el área de trabajo por lo que el plazo otorgado a la inspeccionada no es adecuado ni razonable.
De esta manera el recurso fue declarado fundado en este extremo.
Fundamento destacado: 6.15 Así pues, de los requerimientos efectuados por la inspectora comisionada en materia de seguridad y salud en el trabajo, se evidencia que, para dar cumplimiento a los mismos, la impugnante debía realizar modificaciones estructurales en el área de trabajo. Por ello, el plazo otorgado para el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento de tres (03) días hábiles, no resultaba ser, a priori, un plazo adecuado y razonable. Resulta necesario señalar que, la finalidad de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una actuación correctiva para que los sujetos inspeccionados cumplan con adoptar las medidas necesarias para enmendar los incumplimientos advertidos durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas. Entonces, los inspectores de trabajo, al momento de emitir una medida inspectiva de requerimiento, deben evaluar la situación de cada caso en particular, y los requerimientos que en concreto efectúan. En este caso fueron requerimientos de modificaciones en la estructura del área de trabajo y no solo presentación de documentación; por lo tanto, el plazo otorgado para el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento debió ser razonable en función a la totalidad de los requerimientos efectuados.
Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 518-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
EXPEDIENTE SANCIONADOR: 2199-2016-SUNAFIL/ILM/SIRE3
PROCEDENCIA: INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA
IMPUGNANTE: MUNICIPALIDAD DE INDEPENDENCIA
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 1167-2021-SUNAFIL/ILM
MATERIA: LABOR INSPECTIVA
Sumilla: Se declara FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD DE INDEPENDENCIA, en contra de la Resolución de Intendencia N° 1167-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 15 de julio de 2021, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana.
Lima, 9 de noviembre de 2021
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD DE INDEPENDENCIA (en adelante, la impugnante) contra la Resolución de Intendencia N° 1167-2021-SUNAFIL/ILM de fecha 15 de julio de 2021 (en adelante, la resolución impugnada) expedida en el marco del procedimiento sancionador, y
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1 Mediante Orden de Inspección N° 19228-2015-SUNAFIL/ILM se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia de seguridad y salud en el trabajo[1], las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 275-2016-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción grave en materia de relaciones laborales, una (01) infracción grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, una (01) infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.
1.2 Mediante el Proveído s/n, de fecha 26 de abril de 2018, notificado a la impugnante el 07 de mayo de 2018, conjuntamente con el Acta de Infracción, se dio inicio a la etapa instructiva, otorgándose un plazo de quince (15) días hábiles para la presentación de los descargos.
1.3 Recibidos los descargos, mediante Resolución de Sub Intendencia N° 314-2018- SUNAFIL/ILM/SIRE3, de fecha 15 de junio de 2018, la Sub Intendencia de Resolución 3 de la Intendencia de Lima Metropolitana multó a la impugnante por la suma de S/ 26,267.50 (Veintiséis mil doscientos sesenta y siete con 50/100 soles), por haber incurrido, entre otras, en:
– Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, de fecha 29 de enero de 2016, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una sanción ascendente a S/ 13,825.00, considerando la reducción de la multa al 35% en aplicación de la Ley N° 30222.
1.4 Con fecha 12 de julio de 2018, la impugnante interpone recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 314-2018-SUNAFIL/ILM/SIRE3, y con fecha 13 de julio de 2018 presenta escrito adicional, argumentando lo siguiente:
i. A la fecha de la disposición del cumplimento del requerimiento el señor Teófilo Elias Espíritu Pillaca ya no se encontraba laborando, puesto que cesó el 31.01.2016. En ese sentido, el requerimiento de registro en la planilla electrónica como servidor sujeto al régimen del Decreto Legislativo 728, resultaba un imposible físico y jurídico.
ii. Se evidencia una clara violación al principio de tipicidad y legal, puesto que se ha acreditado que los trabajadores sí se encuentran registrados en la planilla electrónica.
iii. No existe dispositivo alguno que prohíba la contratación del referido personal bajo un régimen laboral distinto, como es el caso del Decreto Legislativo N° 1057 (CAS) aspecto que SERVIR, en informes ha opinado en igual sentido. Por tanto, la entidad no ha incurrido en vulneración a la normatividad laboral.
iv. El Acta de Infracción señala, de manera ambigua, como una infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, no adoptar las medidas preventivas aplicables a las condiciones de trabajo, sin especificar a qué medida preventiva se refiere.
v. En la medida de requerimiento no se especifica qué tipo de material de protección debía de entregarse, por lo que la municipalidad procedió a hacer entrega de indumentaria (equipos de protección) necesaria y adecuada para el desarrollo de las actividades. En ese sentido, pretender señalar en el Acta de Infracción, así como en la resolución materia de apelación, que no se cumplió con entregar a los servidores zapatos con punta de acero, guantes y ropa de trabajo, vulnera el derecho de defensa, en tanto que en el descargo al Acta de Infracción se adjuntó como medio probatorio la toma fotográfica de un servidor del taller de maestranza, con el que se acredita que cuentan con el equipo de protección señalado. Respecto, al documento denominado Registro de Equipos de Seguridad o Emergencia, afirmar que no se detalla que tipo de equipo fue entregado constituye un grave error, puesto que de la lectura del mismo se detalla uniforme completo y botines de cuero.
vi. Con relación al no cumplimiento a la medida inspectiva de requerimiento del 29 de enero de 2016, en el recurso de apelación se han sustentado los vicios incurridos en el Acta de Infracción y la resolución apelada, entre ellos la vulneración a los principios de tipicidad y legalidad, a la Constitución, y las normas reglamentarias, por lo que deberá declararse su nulidad de pleno derecho.
1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 1167-2021-SUNAFIL/ILM[2], de fecha 15 de julio de 2021, la Intendencia de Lima Metropolitana, declaró fundado en parte el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, revocando en parte la Resolución de Sub Intendencia N° 314-2018-SUNAFIL/ILM/SIRE3 y adecuando el monto de la multa impuesta en la suma de S/ 15,207.50, por considerar los siguientes puntos:
i. La autoridad de primera instancia analizó los argumentos del descargo y las pruebas aportadas, concluyendo que la inspeccionada incurrió en responsabilidad administrativa, fundamentando ello en una motivación basada en los hechos constatados y los medios probatorios recabados en la fase inspectiva.
ii. En cuanto a la toma fotográfica con la que pretendería subsanar la Infracción referida a las condiciones de seguridad (instalación de techo en el área de maestranza), las fotográficas presentadas por la inspeccionada, no causan convicción sobre la instalación del techo en el área de maestranza, debido a que las imágenes son limitadas, ya que no se aprecian mayores elementos o escenarios donde se observe que dicha instalación corresponda al área del taller de maestranza, lo que dificulta determinar su real cumplimiento, así como la subsanación.
iii. En el recurso de apelación se adjunta la declaración jurada de cinco (5) trabajadores; empero, estos no causan convicción del real cumplimiento de la obligación de entrega de los equipos de protección personal a los trabajadores afectados.
iv. Se encuentra acreditada la relación de naturaleza laboral de prestación de servicios bajo el régimen CAS entre los señores Ludena Zapata José Herminio, Gastelu Peceros Amadeo, Alvarado Lezcano Miguel Ángel, Espíritu Piliaca Teófilo Elias, Manuyama Mosquera Eli Jonatan y León Castillo Jorge Leonardo y la inspeccionada. En esa línea, la Inspección del Trabajo tiene competencia, únicamente, respecto al régimen laboral de la actividad privada. Por lo tanto, se revoca la infracción sobre el registro de trabajadores.
1.6 Con fecha 22 de julio de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima
Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1167-
2021-SUNAFIL/ILM.
1.7 La Intendencia de Lima Metropolitana, admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 1452-2021- SUNAFIL/ILM, recibido el 08 de setiembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[3], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[4], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[5] (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR[6], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[7] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN
3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
3.3 En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de SUNAFIL, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.
3.4 Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RLGIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LA MUNICIPALIDAD DE INDEPENDENCIA
4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DE INDEPENDENCIA presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1167-2021-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, en la cual se declaró fundado en parte el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, revocando en parte la Resolución de Sub Intendencia N° 314-2018-SUNAFIL/ILM/SIRE3, adecuando el monto de la multa impuesta en la suma de S/ 15,207.50 (Quince mil doscientos siete con 50/100 soles) por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del 20 de julio de 2021, día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución.
4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD DE INDEPENDENCIA.
V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN
Con fecha 22 de julio de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1167-2021-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes fundamentos:
i) Se imputa no haber cumplido con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 29 de enero de 2016; sin embargo, no resulta ser cierto y violenta al principio de legalidad y tipicidad. Mediante el recurso de apelación se cumplió con demostrar la subsanación de los incumplimientos advertidos, con las tomas fotográficas y las declaraciones juradas suscritas por los trabajadores, siendo estas evidencias reales y verdaderas sobre el fiel cumplimiento para el esclarecimiento de los hechos.
ii) Es un derecho conocer, claramente y sin ambigüedades, las conductas que estaba prohibida de realizar y la sanción a la que estaba sujeta.
iii) La entidad siempre ha colaborado durante las diligencias inspectivas; sin embargo, no se han valorado las pruebas ofrecidas, faltando una debida motivación en el pronunciamiento. Por lo tanto, debe aplicarse la reducción de la multa impuesta por la subsanación de las infracciones.
[Continúa…]
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[1] Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Estándares de higiene ocupacional (sub materia: comedor, vestuario y servicios higiénicos), Equipos de Protección Personal, Condiciones de Seguridad en Lugares de Trabajo, instalaciones civiles y maquinaria (Condiciones de Seguridad) y Planillas y Registros que la sustituyan (Formalidades).
[2] Notificada el 19 de julio de 2021
[3] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
[4] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”
[5] «Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
[6] “Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL
Artículo 15.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”
[7] “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
