Sumario: 1. Introducción.— 2. Áreas naturales protegidas.— 3. Transferencia de predios ubicados en áreas naturales protegidas.— 4. Seguridad jurídica.— 5. Conclusiones.— 6. Referencias bibliográficas.
Resumen.- La autora considera que la existencia simultánea de la opción de compra y el retracto como mecanismos para la transferencia en favor del Estado de predios ubicados en área naturales protegidas genera inseguridad jurídica para los potenciales adquirente de estos bienes, por lo que se sugiere que el retracto sea promovido únicamente cuando se haya carecido de un ofrecimiento de primera opción de compra en favor del Sernanp, como el ente responsable.
Palabras clave: Áreas naturales protegidas / Derecho de retracto / Opción de compra / Principio de seguridad jurídica.
1. Introducción
Las Áreas Naturales Protegidas (en adelante, ANP) constituyen espacios del territorio protegidos constitucionalmente por el Estado, debido a su importancia para la conservación de la diversidad biológica y el desarrollo sostenible del país.
Dicha protección constitucional obliga a que los privados, propietarios de predios ubicados en ANP, deban ofrecer la primera opción de compra al Estado. Sin embargo, aun cuando el Estado haya comunicado su negativa a adquirir el predio, este tendrá la posibilidad de ejercer el derecho de retracto[1].
Al respecto, la presente investigación sustentará que esos dos derechos que tiene el Estado: i) el derecho a que se le ofrezca la primera opción de compra y; ii) el derecho de retracto, generan que nuestro sistema sea inseguro jurídicamente.
Para tal efecto, abordaremos el concepto de ANP, en qué consiste la transferencia de predios de privados ubicados en ANP y qué entendemos nosotros por seguridad jurídica.
2. Áreas naturales protegidas
2.1. Importancia
La importancia de las ANP radica en que representan “espacios de conservación para el medio ambiente con la noble finalidad de buscar preservar y conservar la vida”[2]. En esa línea, la Ley y Reglamento de Áreas Naturales Protegidas las definen como[3]:
[E]spacios continentales y/o marinos del territorio nacional reconocidos, establecidos y protegidos legalmente por el Estado como tales, debido a su importancia para la conservación de la diversidad biológica y demás valores asociados de interés cultural, paisajístico y científico, así como por su contribución al desarrollo sostenible del país.
Las ANP gozan de protección constitucional y el Estado se encuentra obligado a promover su conservación[4]:
Conservación de la diversidad biológica y áreas naturales protegidas
Artículo 68.- El Estado está obligado a promover la conservación de la diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas.
De tal forma, la Ley les asigna a las ANP la condición de Patrimonio de la Nación[5]:
Artículo 1.- […] Las Áreas Naturales Protegidas constituyen patrimonio de la Nación. Su condición natural debe ser mantenida a perpetuidad pudiendo permitirse el uso regulado del área y el aprovechamiento de recursos, o determinarse la restricción de los usos directos.
2.2. Limitación pública o por ley
Dicho lo anterior, los predios de dominio privado que se encuentren al interior de las ANP estarán limitados en los atributos “usar”, “disfrutar” y, como veremos más adelante, “disponer”. Esto se justifica en el interés superior que representan las ANP: la preservación y conservación del medio ambiente[6]:
[E]l interés superior es de naturaleza pública y nos alcanza a todos, por lo que el bien común, que representa un interés superior al bien privado, permitirá la conservación y preservación del medio ambiente a través de las ANP.
En efecto, dichas limitaciones tienen sustento en la Constitución Política del Perú:
Artículo 70.- El derecho de propiedad es inviolable. El Estado lo garantiza. Se ejerce en armonía con el bien común y dentro de los límites de ley. […].
Entonces, resulta que el derecho de propiedad no es absoluto, sino que debe ser ejercido en armonía, en concordancia con lo que significa el bien para todos, el bien común[7].
En efecto, el derecho de propiedad, además de aspirar al bien común, debe ser practicado, dentro de los límites de la ley, en ese sentido, la propiedad puede estar regulada, este es el caso de las ANP[8].
2.3. Preexistencia de derechos de propiedad privada al reconocimiento del ANP
Según Jorge Ortiz Pasco, este “es el caso de derechos de propiedad privada registrados con anterioridad a la declaración o reconocimiento de un espacio territorial (continental o marítimo) como ANP”[9].
De tal forma, de acuerdo a lo señalado en los párrafos precedentes, los predios de dominio privado se encontrarán limitados por la siguiente declaración: “[…] las ANP constituyen Patrimonio de la Nación[10]”, la misma que tiene sustento en lo dispuesto por el artículo 70 de la Constitución Política del Perú, el artículo 923 del Código Civil y el artículo 5 de la Ley[11]: “Artículo 923.- La propiedad es el poder jurídico que permite usar, disfrutar, disponer y reivindicar un bien. Debe ejercerse en armonía con el interés social y dentro de los límites de la ley” (el resaltado es nuestro).
En efecto, las limitaciones a ser impuestas “deben estar reguladas en la resolución administrativa de creación, declaración o reconocimiento, en el plan maestro o en forma posterior en la resolución de Sernanp”[12]:
Artículo 46.- Limitaciones y restricciones de uso
46.1 Las limitaciones y restricciones al uso de predios de propiedad privada ubicados al interior de un Área Natural Protegida, cuya existencia es posterior a la propiedad, son establecidas en el dispositivo legal de su creación, en el respectivo Plan Maestro o mediante Resolución Jefatural […] [el resaltado es nuestro].
3. Transferencia de predios ubicados en áreas naturales protegidas
3.1. Primera opción de compra al Estado
Dicho lo anterior, la mayor limitación al derecho de propiedad de los privados está representada por tener que ofrecer la primera opción de compra al Estado[13].
En efecto, en el caso de la venta de predios privados al interior de un ANP, el propietario deberá otorgar una primera opción de compra al Estado, representado por Sernanp[14]. El medio de comunicación a la entidad deberá ser mediante carta notarial[15].
En ese sentido, Sernanp tendrá 60 días para ejercer la opción de compra. Sin embargo, aun cuando la entidad haya comunicado su negativa a adquirir el predio o haya transcurrido el plazo señalado, el Estado siempre tendrá la posibilidad de ejercer el derecho de retracto[16].
3.2. Derecho de retracto
En virtud al derecho de retracto, el Estado podrá subrogarse en el lugar del comprador y en todas las estipulaciones del contrato de compraventa[17]. Cabe resaltar que el Estado, representado por Sernanp, deberá reembolsar al adquirente el precio, los tributos y gastos pagados por él y, de ser el caso, los intereses pactados[18].
El plazo para ejercer el derecho de retracto es de 30 días contados a partir de la comunicación de fecha cierta a Sernanp o desde que la entidad tome conocimiento de la transferencia del predio[19].
En esa línea, consideramos que la presunción contenida en el artículo 2012 del Código Civil[20], podrá ser opuesta por el comprador del bien después de treinta (30) días, contados a partir de la inscripción de la compraventa en el Registro de Predios[21].
3.3. Resoluciones del Tribunal Registral
De acuerdo a lo expuesto en los párrafos precedentes, a continuación, detallaremos el análisis efectuado por el Tribunal Registral respecto a la obligación de ofrecer la primera opción de compra al Estado en el caso de que el predio de su propiedad se encuentre dentro de una ANP:
| Resolución | Cuestión en discusión | Análisis |
| Resolución N.° 29-2008-SUNARP-TR-A del 05 de febrero del 2008
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Para inscribir la compraventa de un predio ubicado en ANP, ¿es necesario acreditar que se ofreció la primera opción de compra al Estado? | En el caso de la transferencia de predios ubicados en ANP, es necesario que la vendedora acredite que se ofreció la primera opción de compra al Estado, presentando la carta notarial respectiva en original o en copia legalizada por notario. |
| Resolución N.° 1894-2014-SUNARP-TR-L del 7 de octubre del 2014
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En el caso de un predio que se encuentra dentro de un ANP: ¿el propietario puede optar entre otorgar al Estado la primera opción de compra y el ejercicio del derecho de retracto? | El Estado tiene dos derechos: i) el derecho a que se le ofrezca la primera opción de compra y; ii) el derecho de retracto.
En ese sentido, no se trata de derechos excluyentes. El único caso en que resultarían excluyentes será aquel en el que el Estado ejerza la opción de compra, supuesto en el carecería de objeto que también ejerza el derecho de retracto. |
| Resolución N.° 1223-2015-SUNARP-TR-L del 23 de junio del 2015 | Cuando la carga legal por encontrarse el predio ubicado dentro del ámbito de un ANP se inscribe con posterioridad a la fecha cierta de la transferencia del predio: ¿debe igualmente otorgarse la primera opción de compra al Estado? | Tratándose de una carga impuesta por norma legal, no se requiere de su inscripción para su oponibilidad, pues basta con la publicación de la norma que declara el ANP en el diario oficial El Peruano para que se presuma conocida por todos.
En efecto, así lo estableció la Resolución Presidencial N.° 217-2009-SERNANP, que precisó que las limitaciones al derecho de propiedad de los predios ubicados en un ANP, no requieren de su inscripción para su oponibilidad a terceros[22].
En ese sentido, aun cuando la compraventa se haya realizado en fecha cierta anterior a la inscripción de la carga en la partida registral del predio, debe igualmente otorgarse la primera opción de compra al Estado. |
| Resolución N.° 613-2018-SUNARP-TR-L del 15 de marzo del 2018 | ¿Cuál es el organismo que tiene competencia para la administración del patrimonio forestal, flora y fauna silvestre de las ANP del país? | El Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (Sernanp) es el organismo público adscrito al Ministerio del Ambiente competente para administrar el patrimonio forestal, flora y fauna silvestre de las ANP. Por tanto, corresponde que se comunique a dicho ente la intención de venta de un predio ubicado dentro de un ANP. |
En conclusión, según el Tribunal Registral, el Estado, representado por Sernanp, tiene dos derechos: i) el derecho a que se le ofrezca la primera opción de compra y; ii) el derecho de retracto.
El Tribunal resalta que no se trata de derechos excluyente, sino que se pueden ejercer conjuntamente, el único caso en que resultarían excluyentes sería aquel en el que el Estado ejerza la opción de compra, pues no tendría objeto que se haga uso del derecho de retracto.
Cabe resaltar que el cumplimiento, por parte del privado, de la obligación de ofrecer la primera opción de compra al estado no depende de que la respectiva carga se encuentre inscrita en la partida del predio, sino que basta con la publicación de la norma que declara el ANP en el diario oficial El Peruano para que se presuma conocida por todos.
4. Seguridad jurídica
La seguridad jurídica es un principio fundamental para el ordenamiento jurídico que goza de dos niveles de condiciones[23].
| Sistema seguro jurídicamente | Primer nivel | Derecho sistemático. Derecho de aplicación general. Derecho positivo. Derecho seguro (basado en hechos objetivos y comprobables y que no esté expuesto a cambios demasiado frecuentes). |
| Segundo nivel | Normas claras en su redacción. Normas coherentes con la idea de sistema. Normas diseñadas de manera racional y teniendo en cuenta su eficacia práctica (sin lagunas o vacíos). Las teorías adoptadas para la solución de una serie de controversias deben ser racionales y eficientes, de acuerdo con la idea de sociedad de mercado. |
Entonces, un ordenamiento seguro jurídicamente proporciona la predictibilidad necesaria para que las personas actúen (celebren un contrato de compraventa, por ejemplo). Dicha predictibilidad permitirá reducir y hasta eliminar la incertidumbre en el intercambio de cualquier bien[24].
Por el contrario, un sistema inseguro jurídicamente, no otorgará la predictibilidad necesaria a los privados para que realicen sus transacciones. La certeza es necesaria para que una operación de intercambio sea eficiente[25].
Habiendo explicado lo que entendemos por seguridad e inseguridad jurídica, pasaremos a argumentar porqué consideramos que la transferencia de un bien ubicado en ANP contribuye a un sistema inseguro jurídicamente.
De acuerdo a lo señalado en los párrafos precedentes, cuando el propietario de un predio ubicado en ANP busca transferir su bien, debe tomar en cuenta que debe ofrecer la primera opción de compra al Estado. Y, aun cuando el vendedor haya cumplido con este requisito, el Estado tendrá a su favor el derecho de retracto, es decir, a subrogarse en el lugar del vendedor.
¿Por qué dicha disposición legal genera inseguridad jurídica? Porque, aun cuando el vendedor haya cumplido con la obligación detallada en el párrafo anterior, el comprador no tendrá la certeza de que el Estado no ejercerá el derecho de retracto, por 30 hábiles, contados desde la inscripción de la transferencia.
Por tanto, imaginemos que el vendedor quiera realizar algún tipo de emprendimiento sobre el bien, éste tendrá que paralizar sus actividades por el temor que el Estado tome su lugar como adquirente del predio.
Evidentemente, dicha regulación no es eficiente económicamente, pues el comprador va valorar menos el predio que cuenta con la afectación legal de encontrarse en una ANP[26].
De tal forma, consideramos que el derecho de retracto debería operar únicamente cuando no se haya ofrecido la primera opción de compra al Estado.
5. Conclusiones
Los privados, propietarios de predios ubicados en ANP, tienen la obligación de ofrecer la primera opción de compra al Estado. Sin embargo, aun cuando el Estado haya comunicado su negativa a adquirir el predio, este tendrá la posibilidad de ejercer el derecho de retracto.
Sobre el particular, consideramos que estos dos derechos ejercidos, de forma conjunta, generan un sistema inseguro jurídicamente. Debido a que el comprador no tendrá certeza respecto a si va conservar o no la propiedad de su bien.
Además, dicha regulación no es eficiente económicamente, pues el comprador va valorar menos al predio. ¿Por qué? Porque cuenta con una afectación legal (yo, comprador, no voy a tener la seguridad de que voy a conservar la propiedad del bien)[27].
Atendiendo a estas consideraciones, opinamos que el derecho de retracto debería operar únicamente cuando no se haya ofrecido la primera opción de compra al Estado. En ese sentido, consideramos importante que se efectúe una modificación legislativa, atendiendo a los argumentos señalados en los párrafos precedentes.
6. Referencias bibliográficas
- Amaya Ayala, Raúl. “Comentario al artículo 1596 del Código Civil”, en Vidal Ramírez, Fernando (coord.), Código Civil comentado por los 100 mejores especialistas, Lima: Gaceta Jurídica, 2007.
- De la Puente y Lavalle, Manuel, “Derecho de retracto”, en Thémis, n.° 38, Lima: 1998.
- Falla Jara, Alejandro, “Responsabilidad civil y eficiencia económica: ‘matrimonio por conveniencia’”, en Thémis, n.° 24, Lima: 1992.
- Hernández Gazzo, Juan Luis, “Seguridad jurídica y costos de transacción: algunas distorsiones en el Código Civil”, en Derecho & Sociedad, n.° 12, Lima: 1997.
- Ortiz Pasco, Jorge, “Limitaciones a la propiedad predial: las fajas marginales y las superficies limitadoras de obstáculos”, en Puertas, Gonzalo; Iván Ortiz y Jorge Ortiz (coord.). Propiedad. Enfoque urbanístico y registral, Lima: Themis, 2020.
- Ortiz Pasco, Jorge, “Medio ambiente, áreas naturales protegidas y Derecho Registral”, en Gaceta Civil & Procesal Civil, n.° 64, Lima: octubre del 2018.
* Publicado originalmente en la revista Actualidad Civil, número 77, noviembre 2020, pp. 289-297.
[1] “[E]l propietario debe otorgar una primera opción de compra al Estado, fijando el valor de venta que el propietario considere conveniente. Si el Estado no ejerce la opción, el propietario podrá venderlo a cualquier persona, también por el precio que juzgue conveniente, que no necesariamente será el mismo que el ofrecido al Estado. Y es por ello que la norma prevé el ejercicio del derecho de retracto, pues las condiciones de venta ofrecidas al Estado podrían ser más onerosas que aquellas en las que finalmente se transfiera el predio, razón por la que el Estado siempre tendrá el derecho de retracto”. [El resaltado es nuestro]. Resolución N.° 1894-2014-SUNARP-TR-L del 7 de octubre del 2014, recaída bajo el Título N.° 2038 del 15 de abril del 2014.
[2] Ortiz Pasco, Jorge, “Medio ambiente, áreas naturales protegidas y Derecho Registral”, en Gaceta Civil & Procesal Civil, n.° 64, Lima: octubre del 2018, p. 326.
[3] Artículo 1 de la Ley de Áreas Naturales Protegidas (en adelante, la Ley), y artículo 1 del Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas (en adelante, el Reglamento).
[4] Artículo 68 de la Constitución Política.
[5] Artículo 1 de la Ley de Áreas Naturales Protegidas.
[6] Ortiz Pasco, “Medio ambiente, áreas naturales protegidas y Derecho Registral”, art. cit., p. 326.
[7] Ortiz Pasco, Jorge, “Limitaciones a la propiedad predial: las fajas marginales y las superficies limitadoras de obstáculos”, en Puertas, Gonzalo; Iván Ortiz y Jorge Ortiz (coord.). Propiedad. Enfoque urbanístico y registral, Lima: Themis, 2020, p. 200.
[8] Ortiz Pasco, “Limitaciones a la propiedad predial: las fajas marginales y las superficies limitadoras de obstáculos”, art. cit., p. 200.
[9] Ortiz Pasco, “Medio ambiente, áreas naturales protegidas y Derecho Registral”, art. cit., p. 328.
[10] Artículo 1 de la Ley de Áreas Naturales Protegidas.
[11] Ortiz Pasco, “Medio ambiente, áreas naturales protegidas y Derecho Registral”, art. cit., p. 328.
[12] Ortiz Pasco, “Medio ambiente, áreas naturales protegidas y Derecho Registral”, art. cit., p. 329.
[13] Ortiz Pasco, “Medio ambiente, áreas naturales protegidas y Derecho Registral”, art. cit., p. 329.
[14] “Se trata de una norma imperativa, por lo que el propietario no puede optar por no cumplir con otorgar esta primera opción de compra al Estado.
El Estado puede ejercer la primera opción de compra que se le ofrece o no ejercerla. En caso que el Estado no ejerza la opción de compra, el propietario del predio podrá venderlo a cualquier persona, pero en dicho supuesto el Estado podrá ejercer el derecho de retracto, subrogándose en el lugar del comprador y en todas las estipulaciones del contrato de compraventa”. [El resaltado es nuestro]. Resolución N.° 1894-2014-SUNARP-TR-L del 7 de octubre del 2014, recaída bajo el Título N.° 2038 del 15 de abril del 2014.
[15] Artículo 5 de la Ley de Áreas Naturales Protegidas y artículo 47 del Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas.
[16] “[E]l propietario debe otorgar una primera opción de compra al Estado, fijando el valor de venta que el propietario considere conveniente. Si el Estado no ejerce la opción, el propietario podrá venderlo a cualquier persona, también por el precio que juzgue conveniente, que no necesariamente será el mismo que el ofrecido al Estado. Y es por ello que la norma prevé el ejercicio del derecho de retracto, pues las condiciones de venta ofrecidas al Estado podrían ser más onerosas que aquellas en las que finalmente se transfiera el predio, razón por la que el Estado siempre tendrá el derecho de retracto.” (El resaltado es nuestro) (Resolución N.° 1894-2014-SUNARP-TR-L del 07 de octubre de 2014, recaída bajo el Título N.° 2038 del 15 de abril de 2014).
[17] Artículo 1592 del Código Civil peruano.
[18] De la Puente y Lavalle, Manuel, “Derecho de retracto”, en Thémis, n.° 38, Lima: 1998, p. 125.
[19] Artículo 1596 del Código Civil peruano.
[20] Código Civil. Artículo 2012.- Principio de publicidad
Se presume, sin admitirse prueba en contrario, que toda persona tiene conocimiento del contenido de las inscripciones. [El resaltado es nuestro].
[21] Amaya Ayala, Raúl. “Comentario al artículo 1596 del Código Civil”, en Vidal Ramírez, Fernando (coord.), Código Civil comentado por los 100 mejores especialistas, Lima: Gaceta Jurídica, 2007, pp. 28-34.
[22] Artículo 1 de la Resolución Presidencial N.° 217-2009-SERNANP del 18 de diciembre del 2009.
[23] Hernández Gazzo, Juan Luis, “Seguridad jurídica y costos de transacción: algunas distorsiones en el Código Civil”, en Derecho & Sociedad, n.° 12, Lima: 1997, p. 22.
[24] Hernández Gazzo, “Seguridad jurídica y costos de transacción: algunas distorsiones en el Código Civil”, art. cit., p. 22.
[25] Hernández Gazzo, “Seguridad jurídica y costos de transacción: algunas distorsiones en el Código Civil”, art. cit., p. 22.
[26] Falla Jara, Alejandro, “Responsabilidad civil y eficiencia económica: ‘matrimonio por conveniencia’”, en Thémis, n.° 24, Lima: 1992, p. 84.
[27] Falla Jara, “Responsabilidad civil y eficiencia económica: ‘matrimonio por conveniencia’”, art. cit., p. 84.
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