Fundamento destacado: 14. Este Colegiado ha venido a definir, la inmunidad parlamentaria, en el fundamento 5 de la sentencia recaída en el Expediente N.º 0006-2003-AI/TC, como una garantía procesal penal de carácter político de la que son titulares los cuerpos legislativos de un Estado a favor de sus miembros, de forma tal que estos no puedan ser detenidos ni procesados penalmente, sin la aprobación previa del Parlamento. Su objeto es prevenir aquellas detenciones o procesos penales que, sobre bases estrictamente políticas, pretendan perturbar el debido funcionamiento del Congreso o alterar su conformación.
Asimismo, en la sentencia del Expediente N.º 1011-2000-HC/TC (fundamento 1), se ha dicho que la inmunidad parlamentaria es
(…) una prerrogativa de los miembros del Poder Legislativo, consistente en la imposibilidad de que sean procesados o detenidos salvo flagrante delito previo levantamiento de la inmunidad por parte del correspondiente Poder Legislativo. De este modo, se configura como un impedimento procesal para la apertura de la instrucción penal, cuya estricta observancia constituye un elemento de especial importancia del procedimiento preestablecido por la ley y, desde tal perspectiva, como atributo integrante del derecho al debido proceso.
La inmunidad parlamentaria opera tan sólo respecto de delitos comunes; para los funcionales existe la acusación constitucional, prevista en el artículo 99° de la Constitución y desarrollada en el artículo 89° del Reglamento del Congreso.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
EXP. N.º 0026-2006-PI/TC
En Lima, a los 8 días del mes de marzo de 2007, el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Landa Arroyo, Gonzales Ojeda, Alva Orlandini, Bardelli Lartirigoyen, García Toma, Vergara Gotelli y Mesía Ramírez, pronuncia la siguiente sentencia con el fundamento de voto del magistrado Alva Orlandini, adjunto
I. ASUNTO
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por don Javier Valle-Riestra González Olaechea, en representación de más del 25% del número legal de miembros del Congreso de la República, contra el segundo párrafo del artículo 16° y contra el inciso d) del artículo 20° del Reglamento del Congreso de la República.
II. DATOS GENERALES
◊ Violación constitucional invocada
El proceso constitucional de inconstitucionalidad ha sido promovido por más del 25% del número legal de miembros del Congreso de la República, representados debidamente por don Javier Valle-Riestra González Olaechea.
El acto lesivo denunciado lo habría producido la modificación del segundo párrafo del artículo 16° y del literal d) del artículo 20° del Reglamento del Congreso de la República, por virtud de la Resolución Legislativa N.º 015-2005-CR, publicada en el diario oficial El Peruano el 3 de mayo de 2006, y de la Resolución Legislativa N.º 025-2005-CR, publicada en el diario oficial El Peruano, el 21 de julio de 2006, respectivamente.
◊ Petitorio constitucional
Los demandantes aducen la afectación de diversos derechos fundamentales previstos en la Constitución. Así, refieren que los artículos del Reglamento del Congreso sujetos a control de constitucionalidad vulneran los derechos a la igualdad ante la ley (artículo 2º, inciso 2), a la presunción de inocencia (artículo 24°, inciso 24, literal e), el ejercicio de la función congresal (artículo 92°) y la inmunidad parlamentaria (artículo 93°). Alegando tales vulneraciones, solicitan que:
– Se declare la inconstitucionalidad del segundo párrafo del artículo 16° del Reglamento del Congreso.
-Se declare la inconstitucionalidad del literal d) del artículo 20° del Reglamento del Congreso.
III. NORMA CUESTIONADA
Reglamento del Congreso de la República
Artículo 16°, segundo párrafo (modificado por la Resolución Legislativa N.º 015- 2005-CR, publicada el 3 de mayo de 2006).- Inmunidades de arresto y proceso
(…)
La inmunidad parlamentaria no protege a los Congresistas contra las acciones de
naturaleza diferente a la penal, que se ejerzan en su contra, ni respecto de los procesos penales iniciados ante la autoridad judicial competente, con anterioridad a su elección, los que no se paralizan ni suspenden.
Artículo 20° (modificado por la Resolución Legislativa N.º 025-2005-CR, publicada el 21 de julio de 2006).- Prohibiciones
Durante el ejercicio del mandato parlamentario los Congresistas están prohibidos:
(…)
d) De integrar la Comisión de Fiscalización y Contraloría, Comisión de Ética Parlamentaria y la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales de la Comisión Permanente, así como otras comisiones ordinarias que actúen en ejercicio de su función fiscalizadora, cuando se encuentren comprendidos en procesos penales dolosos en los cuales la Corte Suprema de Justicia de la República ha solicitado el levantamiento de su inmunidad parlamentaria.
En dicho supuesto, el Parlamentario presenta su inhibición ante la Comisión
correspondiente.
En el caso de las Comisiones Ordinarias, distintas a la Comisión de Fiscalización y
Contraloría, la ausencia por inhibición de los Congresistas Titulares será considerada como licencia para efecto de la referida investigación o fiscalización, la misma que no se hará extensiva para otros temas o asuntos a cargo de dicha Comisión Ordinaria, casos en los que seguirá participando como miembro titular.
IV. ANTECEDENTES
A. Argumentos de la demanda
Con fecha 30 de octubre de 2006, treintitrés congresistas de la República interponen demanda de inconstitucionalidad contra el segundo párrafo del artículo 16° y el literal d) del artículo 20° del Reglamento del Congreso de la República. El primero fue modificado por la Resolución Legislativa del Congreso N.º 015-2005-CR, publicada el 3 de mayo de 2006; el segundo fue adicionado por la Resolución Legislativa del Congreso N.º 025-2005-CR, publicada el 21 de julio de 2006. El apoderado, congresista de la República, don Javier Valle-Riestra González Olaechea, manifiesta que las normas impugnadas establecen una restricción desproporcional e inconstitucional del derecho de inmunidad parlamentaria que tienen los Congresistas de la República conforme al artículo 93° de la Constitución.
Suscintamente, sustenta su demanda en los siguientes argumentos:
a. Con relación al segundo párrafo del artículo 16° del Reglamento del Congreso,
sostiene:
– Que se afecta el derecho a la inmunidad parlamentaria, tal como está enunciado en el artículo 93° de la Constitución. Considera que la inmunidad parlamentaria es una garantía de los congresistas cuya finalidad es proteger a la función legislativa de la injerencia de los otros poderes del Estado, previsión que guarda armonía con el principio de separación de poderes establecido en el artículo 43° de la Constitución.
– Basándose en el derecho comparado y en los antecedentes histórico-constitucionales del caso peruano, que la inmunidad protege tanto a los procesos penales iniciados con anterioridad a la elección como a los iniciados con posterioridad a la elección.
– Que las disposiciones impugnadas resultarían incongruentes con lo expresado por el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el expediente N.º 0006-2003-AI/TC, en la cual se afirma que la inmunidad parlamentaria se constituye como una garantía procesal penal de carácter político cuyo objeto es que los miembros del cuerpo legislativo no puedan detenidos ni procesados penalmente, sin la aprobación previa del Parlamento, a fin de que el Congreso pueda descartar los móviles políticos pudieran encontrarse en una denuncia de ‘mera apariencia penal’.
b. Con relación al literal d) del artículo 20° del Reglamento del Congreso, sostiene:
– Que se vulnera su derecho de igualdad ante la ley, previsto en el artículo 2o, inciso 2) de la Constitución. Refiere que los funcionarios aforados que gozan del derecho de antejuicio no tienen semejante restricción en el desempeño de función pública; que el Presidente de la República o los Ministros de Estado involucrados en procesos judiciales penales dolosos no están impedidos de participar en los Consejos de Ministros; y, por otro lado, que miembros del Tribunal Constitucional o el Defensor del Pueblo, que también tienen inmunidad, serían víctimas de esa aberración.
– Que el hecho de que un parlamentario se encuentre obligado a inhibirse de participar en la Comisión Permanente y las demás comisiones por el solo hecho de estar comprendido en un proceso judicial por delito doloso en el que se pida el levantamiento de la inmunidad parlamentaria, y más aún en el caso de que no haya sido concedida, vulnera el principio-derecho de presunción de inocencia, según lo establecido por el artículo 2°, inciso 24), literal e) de la Constitución.
– Que la norma en cuestión restringe indebidamente el derecho a la función congresal (artículo 92.° de la Constitución).
2. Argumentos de la contestación de la demanda
El apoderado del Congreso de la República, don Jorge Campana Ríos, solicita que la demanda sea declarada infundada, alegando que las disposiciones impugnadas no contravienen la Constitución por el fondo ni por la forma, total o parcialmente ni recta ni indirectamente. Concretamente, sostiene:
a. Con relación al segundo párrafo del artículo 16° del Reglamento del Congreso:
– Que el artículo 93° de la Constitución puede ser interpretado de dos maneras igualmente válidas desde la perspectiva constitucional. Una amplia, que protegería a los congresistas con la suspensión de los procesos penales iniciados con anterioridad a la elección con anterioridad a la elección (posición adoptada antes de la reforma cuestionada), y otra estricta (la contenida en la norma impugnada), según la cual las prerrogativas deben ser interpretadas restrictivamente, pues constituyen un límite a la tutela jurisdiccional efectiva y al principio de igualdad, estando en juego la legitimidad del Parlamento ante la ciudadanía.
Por tal motivo, cuando un congresista haya sido procesado antes de ser elegido, no gozará de la prerrogativa de inmunidad de proceso, pero sí de la inmunidad de arresto.
– Que la disposición impugnada no se refiere al supuesto de si el delito fue Cometido antes o después de la elección, sino solo al inicio del proceso penal, de manera que si hasta la fecha de la elección de un congresista no se inicia un proceso penal por la comisión de un supuesto delito cometido antes de la elección, entonces la inmunidad de proceso lo protegerá y no podrá tramitarse tal proceso, debiendo iniciarse el procedimiento de levantamiento de la inmunidad parlamentaria.
b. Con relación al literal d) del artículo 20° del Reglamento del Congreso:
– Que la norma no vulnera el derecho de igualdad ante la ley, porque el principio de igualdad admite la distinción de trato atendiendo a la realidad de los hechos y siempre y cuando esta sea razonable. Afirma que la introducción del tratamiento diferente, amparado por la norma impugnada, da lugar a dos grupos de Congresistas: los comprendidos en procesos penales dolosos, en los cuales la Corte Suprema de Justicia de la República ha solicitado el levantamiento de la inmunidad parlamentaria; y los que no se encuentran en tales supuestos. Refiere que el tratamiento diferente está relacionado con la aplicación de una prohibición durante el ejercicio del mandato parlamentario.
– Que el objetivo de la limitación establecida es evitar cuestionamientos a quienes conforman los órganos de fiscalización del Congreso, para impedir un desgaste de la credibilidad, imagen y prestigio de dicho poder del Estado. Añade que tal limitación es mínima, al estar dirigida a un número restringido de congresistas, y que tiene naturaleza temporal, pues no excluye al parlamentario de todas las funciones parlamentarias, sino de algunos grupos de trabajo que ejercen una función fiscalizadora.
– Respecto a la violación del principio-derecho de presunción de inocencia, que tal vulneración no existe ya que la obligación de inhibirse no tiene carácter punitivo, ni constituye una sanción y que, además, se trata de una limitación temporal, hasta que el Congreso de la República resuelva la correspondiente solicitud de levantamiento de la inmunidad. Agrega que a través del mencionado procedimiento no se determina la responsabilidad penal ni se impone una sanción.
– Que la norma cuestionada constituye una medida de carácter provisional, que
tiene por objeto que la Comisión de Fiscalización, así como cualquier otra
comisión ordinaria que actúa en ejercicio de su función fiscalizadora, no
sean objeto de críticas que resten credibilidad y respaldo ciudadano a las
funciones que realizan, procurando establecer una mayor transparencia en las
funciones de los parlamentarios.
– En lo que concierne a la supuesta limitación inconstitucional de la función congresal, que tal restricción tiene una justificación objetiva y razonable, debido a que quienes ejercen las funciones de fiscalización en un órgano político como el Congreso no deben tener cuestionamiento alguno que se encuentre pendiente de resolver. Añade que con tal medida se persigue la recuperación de la legitimidad ciudadana del Parlamento.
[Continúa…]
