Hace algunos días el Tribunal Constitucional (“TC”) emitió sentencia en el Expediente 0014-2015-PI/TC (la “Sentencia”), declarando infundada la demanda de inconstitucionalidad planteada por el Colegio de Notarios de San Martín (“CNSM”) contra los artículos 1° y 2° de la Ley 29618 (la “Ley”), que declaran la imprescriptibilidad de los bienes de dominio privado del Estado (“BDPE”).
Mi intención en este breve artículo es analizar si este fallo tiene algún impacto en los procesos de usucapión que actualmente vienen siguiendo particulares contra el Estado.
Primero hagamos un poco de historia y recordemos cómo es que se llega a esta Sentencia. El artículo 73° de la Constitución establece que “Los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles”. Constitucionalmente no existía, entonces, impedimento alguno para que los BDPE puedan ser adquiridos por usucapión. La restricción, sin embargo, vino impuesta por la Ley, que entró en vigencia el 24 de noviembre del 2010. Es a partir de esta fecha que los BDPE comenzaron a gozar de inmunidad frente a potenciales prescribientes. La demanda de inconstitucionalidad planteada por el CNSM pretendía, precisamente, acabar con tal inmunidad, bajo el argumento de que este privilegio en favor del Estado no guardaba sintonía con el artículo 73° de la Constitución, ya que éste, al haber declarado únicamente la imprescriptibildad de los bienes de dominio público, había dejado la puerta abierta para que los BDPE sí puedan ser adquiridos por usucapión.
El TC desestimó este argumento señalando que, si bien el referido artículo 73° únicamente declara la imprescriptibilidad de los bienes de dominio público, ello no significa que el legislador esté impedido de darle ese mismo estatus a los BDPE:
“(…) de la redacción del artículo 73° de la Constitución se interpreta que dicha disposición no otorga la condición de imprescriptibles a otros bienes que no sean los bienes estatales de dominio público, pero no establece que solo ellos puedan gozar de esta protección. Por lo tanto, sólo está enfatizando que las inmunidades de los bienes estatales de dominio público no pueden ser modificadas por el legislador ordinario, mas no prohíbe que este (sic) pueda establecer la imprescriptibilidad de los bienes estatales de dominio privado (…) El reconocimiento de características [la imprescriptibilidad] a nivel constitucional no excluye necesariamente que tales características no puedan ser reconocidas a otros objetos o situaciones jurídicas mediante la legislación ordinaria cuando ello no se encuentre constitucionalmente prohibido expresa o implícitamente”.
En conclusión, para el TC, lo que el artículo 73° prohíbe es que mediante una ley ordinaria los bienes de dominio público sean declarados prescriptibles, pero no prohíbe que, mediante esa misma ley ordinaria, los BDPE adquieran la calidad de “imprescriptibles”.
Dicho esto, ahora sí entremos de lleno al tema que nos ocupa: ¿Cómo impacta esta Sentencia en los procesos de prescripción sobe BDPE que actualmente se encuentran en trámite?
Lo primero que debemos tener en cuenta es que, si bien la Ley impidió que, hacia el futuro, se consumen prescripciones sobre BDPE, no determinó que aquellas prescripciones ya consolidadas queden sin efecto, de modo tal que el dominio ganado por los privados revierta a favor del Estado. Por ello, el momento “bisagra” a tomar en cuenta es la fecha de entrada en vigencia de la Ley (25 de noviembre de 2010), de modo tal que: (i) los bienes que para esa fecha pertenecían aún al dominio privado del Estado, se convirtieron en imprescriptibles; y (ii) aquellos bienes que para tal fecha habían dejado de ser del Estado porque ya habían sido adquiridos por usucapión por los particulares, quedan fuera de la regla de la imprescriptibilidad.
Pongamos un ejemplo para graficar esto: imaginemos que en el año 1985 “A” invadió un BDPE. En dicho momento no estaba prohibida la prescripción de esta clase de bienes. Luego de haberlo poseído por 10 años de forma calificada , “A” demanda judicialmente la prescripción y en el 2005 obtiene una sentencia favorable.
De ninguna manera se podría argumentar que, en el 2010, producto de la entrada en vigencia de la Ley, el predio se volvió imprescriptible y por ende “retornó” al patrimonio del Estado. El Código Civil y la Constitución consagran la teoría de los hechos cumplidos: si determinado hecho “X” (posesión calificada por 10 años sobre un BDPE) se agotó al amparo de una Ley “A” (“Ley que permite prescribir los BDPE”), y luego esta ley “A” es derogada por la Ley “B” (“Ley que prohíbe prescribir los BDPE”), no se puede aplicar esta última norma para el hecho “X”, en tanto éste se agotó al amparo de la ley “A”. Por el contrario, si el hecho “X” no se hubiese consumado aún, y en el intermedio entra en vigencia la Ley “B”, entonces ésta sí se aplicará al hecho “X”.
La regla, por ende, es la aplicación inmediata de la ley: ni aplicación retroactiva de la Ley “B” para un hecho “X” que se agotó antes de su entrada en vigencia, ni aplicación ultractiva de la Ley “A” para un hecho “X” que se inició durante su vigencia pero culminó cuando ella ya había sido derogada por la Ley “B”.
Entonces, lo que debemos determinar es cuándo se entiende consumada la prescripción adquisitiva. Salvo mejor parecer, cumplido el plazo prescriptorio el poseedor calificado se convierte en propietario hacia el futuro (la prescripción no opera retroactivamente, es decir, el prescribiente no es propietario desde el día que inició la posesión, sino sólo a partir del cumplimiento del plazo), sin necesidad de contar con una sentencia judicial que reconozca tal hecho.
En el ejemplo propuesto, si la prescripción adquisitiva se consumó en un momento en que no existía impedimento legal para prescribir los BDPE (1995 ), una ley posterior (2010) no puede afectar el efecto adquisitivo ya consumado. Permitir que una Ley del año 2010 afecte un hecho consumado en 1995, sería una aplicación retroactiva, lo cual está proscrita tanto por la Constitución como por el Código Civil.
Cambiemos ahora sólo un dato del ejemplo planteado: “A” ha estado en posesión calificada del BDPE desde 1985 pero nunca demandó judicialmente la prescripción. ¿Hoy (2020) podría plantear una demanda a efectos de ser declarado judicialmente dueño por prescripción o la Ley y la Sentencia del TC se lo impiden? En la medida que la usucapión se consuma ipso iure, es decir, por el solo transcurso del tiempo (así lo establece el art. 952 CC y lo ha confirmado el IV Pleno Casatorio), “A” se habría convertido en dueño por prescripción en el año 1995, y al plantear la demanda lo único que estaría pretendiendo es obtener un fallo que reconozca lo que ya ocurrió, a efectos de poder inscribir su derecho en el Registro. Por ello, dicha demanda no contravendría ni a la Ley ni a la Sentencia, pues la usucapión se habría consumado cuando los BDPE eran prescriptibles.
En conclusión, siempre que se acredite (con o sin sentencia) que la prescripción se consumó antes de la entrada en vigencia de la Ley, la propiedad del prescribiente se vuelve inatacable. Negar ello implicaría sostener que con la entrada en vigencia de la Ley el Estado recupera el dominio de aquello que previamente había perdido, lo cual constituiría un despojo ilegítimo; una expropiación sin amparo en la Constitución. Cabe añadir, además, que ésta ha sido la conclusión recogida en el Pleno Jurisdiccional Civil y Procesal Civil del año 2016: “Puede declararse la prescripción adquisitiva del dominio sobre bienes de dominio privado del Estado si es que antes de la entrada en vigencia de la Ley N° 29618 el poseedor ya ha cumplido con los requisitos necesarios para acceder a la prescripción”.
Por ello, en lo que se refiere a aquellas demandas que traten sobre prescripciones consumadas antes de la entrada en vigencia de la Ley, la Sentencia del TC no generará ningún impacto: dichas demandas deberán seguir su trámite y lo más probable es que sean amparadas. ¿Y qué sucederá con aquellas demandas que traten sobre prescripciones iniciadas antes de la vigencia de la Ley pero culminadas luego de noviembre del 2010?
Imaginemos que “A” ingresó a un BDPE el 2006 (antes de la Ley) y cumplió los 10 años el 2016 (estando ya vigente la Ley). ¿La demanda de prescripción deberá ser amparada? Considero que no. La razón es la misma que vengo comentando: si al momento de la entrada en vigencia de la Ley, el bien era todavía del Estado, entonces queda sometido a la regla de la imprescriptibilidad. Si bien es cierto que la prescripción no se gana con la sentencia sino con el solo paso del tiempo, no es factible hablar de una prescripción ganada a medias o en un 90%. No es que el poseedor con 9 años en el bien tenga un mejor derecho que el poseedor con 1 año en el predio: ambos no han cumplido con el plazo legal, por lo que ambos mantienen su condición de meros poseedores. Antes de cumplir los 10 años no existe una adquisición de propiedad por prescripción, ni para uno ni para otro. Por ello, si – como en el caso recién planteado – la Ley entró en vigencia cuando el poseedor aún no había cumplido en su integridad con el plazo prescriptorio, el bien se habrá vuelto imprescriptible (lo que ha sido validado por la Sentencia del TC), por lo que la demanda de prescripción deberá ser desestimada.
