El pedido de asilo diplomático del expresidente Alan García el sábado 17 de noviembre, ha generado diversas interrogantes en torno a la figura del asilo diplomático en el derecho internacional, su régimen jurídico y aplicación política. Con este artículo, quisiera dar algunos alcances respecto de la historia del asilo diplomático en nuestra región y colocarnos en los distintos escenarios respecto al otorgamiento o no del mismo al expresidente García por parte de la República Oriental del Uruguay.
LATINOAMÉRICA: CUNA DEL ASILO DIPLOMÁTICO
La institución del asilo tiene una larga trayectoria histórica.[1] En la Antigüedad tenía carácter religioso, en tanto el asilo se concedía en templos o lugares sacros y, asimismo, se caracterizó por ser otorgado a favor de delincuentes comunes. Con la Reforma y las persecuciones políticas religiosas a que esta dio lugar, se produjo un cambio: desapareció el asilo para delincuentes comunes y, en su lugar, se otorgó protección a los perseguidos políticos y religiosos.[2]
Sin embargo, el asilo diplomático es una figura desarrollada netamente en latinoamericana[3], con el objetivo de proteger la vida, libertad e integridad de personas perseguidas por delitos políticos.[4] Esta institución está regulada por diversos tratados regionales[5], entre ellas pueden nombrarse al Tratado de Derecho Penal de Montevideo de 1889[6], La Convención sobre Asilo de La Habana de 1928[7], la Convención sobre Asilo Político de Montevideo de 1933, el Tratado de Asilo y Refugio Político de Montevideo de 1939[8] y la Convención sobre Asilo Diplomático de Caracas de 1954[9]. En estas convenciones, básicamente, se establece que toda persona cuya libertad o vida estén en peligro por actos, amenazas o persecuciones de las autoridades del Estado o, por personas que hayan escapado del control de dichas autoridades, tiene derecho a solicitar a otro Estado el asilo diplomático.
El APRA ha sido parte fundamental del desarrollo de esta figura en nuestra región. En 1949, Peru y Colombia sometieron a la jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia de La Haya el caso del asilo político de Víctor Raúl Haya de la Torre, en la embajada colombiana en Lima.[10] En 1950, la Corte rechazó los argumentos colombianos, pero no ordenó a Colombia entregar a Haya de la Torre a las autoridades peruanas –obligación de non refoulement.[11]
ANÁLISIS DE LA SOLICITUD DE ASILO DIPLOMÁTICO DEL EXPRESIDENTE GARCÍA
¿Uruguay tiene el derecho a asilar?
La Convención del 54, en su artículo 1 y 2, señala que un Estado tiene el derecho a otorgar asilo “(…) a personas perseguidas por motivos o delitos políticos, [y] será respetado por el Estado territorial de acuerdo con las disposiciones de la Convención”. Respecto a este punto, entendamos que la calificación y otorgamiento del asilo corresponde única y exclusivamente al Estado receptor –en este caso, Uruguay.
Entendamos bien que el asilo diplomático es una prerrogativa estatal y no un derecho humano. Así lo ha establecido la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su Opinión Consultiva N° 25, al señalar que “los propios Estados, que participaron enviando observaciones a la Corte en el marco de la presente opinión consultiva, coincidieron en afirmar que el asilo diplomático no constituía un derecho individual de la persona, sino una prerrogativa estatal”.[12] Esto significa que, en el sistema interamericano ninguna persona podría demandar a un Estado por la presunta violación del ‘derecho al asilo diplomático’.
¿Alan García es un “perseguido político”?
Respecto a la determinación de si la persona solicitante es un perseguido político, analicemos los siguientes artículos de la Convención para entender si Alan García encaja en dicha figura:
Artículo 4.- Corresponde al Estado asilante la calificación de la naturaleza del delito o de los motivos de la persecución.
Artículo 9.- El funcionario asilante tomará en cuenta las informaciones que el gobierno territorial le ofrezca para normar su criterio respecto a la naturaleza del delito (…) pero será respetada su determinación de continuar el asilo o exigir el salvoconducto para el perseguido.
Artículo 3.- No es lícito conceder asilo a personas que al tiempo de solicitarlo se encuentren inculpadas o procesadas en forma ante tribunales ordinarios competentes y por delitos comunes.
Respecto a la naturaleza del delito del expresidente García, el mismo tratado no ha definido qué se entiende por delitos políticos. Solo será el Uruguay quién determine si los delitos por lo que está siendo investigado el expresidente calzan en la figura de delitos políticos y no en la de delitos comunes (art. 4). Sin embargo, quiero anotar que la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción, en su artículo 44(4)[13], preceptúa que los delitos de corrupción “no [se] considerarán de carácter político” para efectos de una extradición. Es decir, cabe la posibilidad de que el Uruguay pueda realizar una analogía de este tratado para interpretar que se encuentra frente a un delito de naturaleza común y no político.
Por otro lado, sobre la exclusión del asilo (art. 3), tengamos en cuenta que este tratado fue redactado en los años 50’, por lo que los términos ‘inculpado’ y ‘procesado’ no tienen el mismo significado que ahora el derecho procesal ha desarrollado. Sin embargo, la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados[14] y el caso de Haya de la Torre[15] pueden darnos algunas luces: bajo una interpretación del término podemos considerar que las órdenes de impedimento de salida y las continuas citaciones a Alan García lo colocan en el estado de acusado de un delito; por lo que bajo esa definición no debería dársele el asilo diplomático por encontrarse inmerso en un proceso.
Sin embargo, nuestra tradición latinoamericana nos muestra que sí procedería el asilo, en tanto que los países de la región no han entrado en el análisis de la situación interna de cada Estado, sino más bien toman nota de la información de las partes (art. 9), discuten la posibilidad de existir cierto grado de persecución –posible intervención del gobierno en el Poder Judicial– y, sobre todo en caso de presidentes, otorgan el asilo. Por ejemplo, en el 2009 el Perú asiló a tres ministros del gobierno boliviano de Gonzalo Sánchez de Losada, quienes iban a ser detenidos para afrontar un juicio sobre la represión militar que provocó la muerte de más de 60 personas en el 2003, escenario similar al que ahora enfrente el expresidente García. Queda claro que a la luz del Convenio, los Estados deben utilizar su buen criterio para otorgar los beneficios del asilo a los perseguidos políticos y no a quienes hubieren perpetrado delitos comunes.
Además de la determinación de la naturaleza del delito, se debe evaluar el grado de urgencia. El artículo 5 prevé: “El asilo no podrá ser concedido sino en casos de urgencia y por el tiempo estrictamente indispensable para que el asilado salga del país con las seguridades otorgadas por el gobierno del Estado territorial a fin de que no peligre su vida”. Y, el artículo 6 define la urgencia cuando el individuo sea perseguido por terceros o las mismas autoridades y “(…) se encuentre en peligro de ser privado de su vida o de su libertad por razones de persecución política y no pueda, sin riesgo, ponerse de otra manera en seguridad”. Este es otro punto que el gobierno uruguayo analizará, con la información recaba por las partes, y decidirá si se cumple el grado de urgencia como para otorgar el asilo diplomático a Alan García. Cabe agregar que hace algunos días, el exministro Luis Alva Castro y el excanciller Luis Gonzales Posada, ambos dirigentes apristas, sufrieron agresiones, las mismas que hasta la fecha siguen en investigación. Estos hechos podrían darle un punto a favor a la solicitud de García respecto al peligro de su integridad.
POSIBLES ESCENARIOS
Uruguay otorga el asilo diplomático
El Perú se verá obligado a otorgar el salvoconducto al expresidente García. Los artículos 11 a 13 del Convenio 54 se relacionan con dicho instrumento, el mismo que permitiría que Alan García sea retirado de la residencia y pueda salir para territorio extranjero, dándole además las garantías de que su vida, libertad e integridad serán protegidas. A pesar de que el otorgamiento del salvoconducto es una obligación derivada del Convenio de Caracas, el Estado peruano podría negarse a darlo, alegando entre muchas razones que el otorgamiento mismo del salvoconducto estaría yendo en contra de una medida judicial.
Sin embargo, cualquiera sea la razón para que el gobierno no otorgue el salvoconducto, bajo el principio de la Primacía del Derecho Internacional, nuestras obligaciones internacionales estarían por encima de las medidas internas, y su incumplimiento generaría responsabilidad internacional. A pesar de lo anterior, existen celebres casos de personas retenidas por años en la misión diplomática como consecuencia de la negativa del Estado territorial de conceder el salvoconducto correspondiente. Por ejemplo, el caso de Haya de la Torre que estuvo desde 1949 a 1954 en la Embajada de Colombia en Lima, el caso de Julian Assange quien ya tiene 6 años en la Embajada de Ecuador en Reino Unido o el del cardenal Mindszenty que estuvo cerca de 20 años en la Embajada de los Estados Unidos en Budapest.
De igual forma, en caso el Perú esté disconforme con el otorgamiento del asilo por parte del Uruguay, nuestro país podría iniciar algún procedimiento judicial para resolver dicha controversia, siendo la más acertada la presentación de una demanda contra Uruguay ante la Corte Internacional de Justicia, al amparo del Pacto de Bogotá; alegando que existe una controversia que versa sobre la interpretación del Convenio de Caracas.[16]
Uruguay deniega el asilo diplomático
Este punto no es tan claro, pues podrían presentarse dos escenarios. El primero, Uruguay debería invitar a Alan García a que se retire de la residencia. Lo cual no implica que el expresidente sea detenido a su salida, porque hasta la fecha solo tiene una orden de impedimento de salida, mas no de detención. Así, García podría tratar de solicitar asilo en otra embajada, aunque ya con cierta dificultad por existir una primera negativa.
El segundo escenario es mucho más complejo: si García se negara a salir de la embajada. Por el principio de inviolabilidad de los locales de la misión diplomática, ningún agente del Estado peruano podría ingresar a la residencia del Embajador, sin consentimiento del mismo. A mi parecer, serían las mismas autoridades uruguayas las que tendrían que retirar por la fuerza a García de la residencia.
Ojo que la residencia no es territorio uruguayo. En la Edad Media, Hugo Grocio desarrolló la tesis de la extraterritorialidad que consideraba a las Embajadas y Legaciones como territorio extranjero y no parte del Estado territorial; por ello, las autoridades de este último no podían ingresar en ellas a fin de extraer al asilado político.[17] Sin embargo, en el siglo XVIII, Emer de Vattel propuso otra teoría para justificar el tratamiento de la inmunidad planteando el criterio funcional en lugar del extraterritorial. Este es el criterio vigente y que el Convenio de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961[18] recoge en su preámbulo: “tales inmunidades y privilegios se conceden, no en beneficio de las personas, sino con el fin de garantizar el desempeño eficaz de las funciones de las misiones diplomáticas [de un Estado en el territorio de otro Estado]”. Es por esta razón, que ningún agente del Estado peruano puede ingresar en los locales de la misión diplomática uruguaya –entiéndase, la embajada, oficinas o residencias– sin antes contar con el consentimiento del Jefe de la misión[19].
Finalmente, en ambos supuestos, sea que otorgue o deniegue el asilo, el Uruguay haría público sus argumentos en tanto existe una reserva hecha por el Uruguay al artículo II del Convenio de Caracas, lo que podría hacernos pensar que estaría aceptando que sí exhibiría sus argumentos por las que deniega u otorga el asilo. Pero ésta es solo una interpretación que podría darse a la reserva uruguaya.
Más allá de lo anterior, el otorgamiento del asilo diplomático al expresidente Alan García deberá contener fundamentos jurídicos; sin embargo, seamos conscientes que la misma se sujeta a una decisión política exclusiva del Uruguay que debemos aceptar como legítima.
[1] TORRES GIGENA, Carlos. Asilo Diplomático. Su práctica y teoría. Buenos Aires: La Ley, 1960, pp. 3-22.
[2] Ibid.
[3] Este el motivo por el cual el Reino Unido no reconoce el otorgamiento del asilo diplomático de Julian Assange por parte del Ecuador y se rehúsa a otorgar el salvoconducto.
[4] CAICEDO CASTILLA, José. El Panamericanismo. Buenos Aires: Depalma, 1961, p. 300.
[5] Para un análisis de cada instrumento internacional véase: MONROY CABRA, Marco. Derecho Internacional Público. Bogotá: Temis, 1995, pp. 684-690.
[6] Forman parte Argentina, Bolivia, Paraguay, Perú y Uruguay.
[7] Forman parte 14 países de Latinoamérica menos Venezuela.
[8] Ratificado solo por Paraguay y Uruguay.
[9] Ratificado por Argentina, Brasil, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela.
[10] Haya de la Torre Case, Judgment of November 20, 1950: ICJ Reports 1050, p.266; y aclaración del fallo en Haya de la Torre Case, Judgment of June 13, 1951: ICJ Reports 1951, p. 71.
[11] Para un recuento del caso véase TORRES NEGRON, Alejandro. ¿Existe un derecho universal al asilo? Conozca el caso Haya de la Torre. En: Legis.pe, disponible en: https://lpderecho.pe/existe-un-derecho-universal-al-asilo-politico-conozca-el-caso-haya-de-la-torre/
[12] Ver Corte IDH, La institución del asilo y su reconocimiento como derecho humano en el sistema interamericano de protección, Opinión Consultiva OC-25/18, de 30 de mayo de 2018, Serie A No. 25, párr. 108, disponible en esta dirección: http://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/seriea_25_esp.pdf
[13] Naciones Unidas, Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (2003), diciembre de 2003, art. 44(4), disponible en esta dirección: https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/Publications/Convention/04-56163_S.pdf
[14] Naciones Unidas, Convención de Viena sobre el derecho de los tratados (1969), 23 de mayo de 1969, art. 31, disponible en esta dirección: https://www.oas.org/XXXIVGA/spanish/reference_docs/Convencion_Viena.pdf
[15] Haya de la Torre Case, Ob. Cit, p.71.
[16] Tratado Americano de Soluciones Pacíficas “Pacto de Bogotá”, 30 de abril de 1948, Artículo 31(b).
[17] JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, Eduardo. Derecho Internacional Público. Tomo IV. Montevideo: Fundación de Cultura Universitaria, 1995, p. 176.
[18] Naciones Unidas, Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas (1961), 18 de abril de 1961, disponible en esta dirección: https://www.oas.org/legal/spanish/documentos/ConvencionViena.htm
[19] Íbid., Artículo 22(1).
