Fundamentos destacados: 15. Se impone en este tramo, entonces, formular la siguiente interrogante: ¿puede una ley como la Ley de Carrera Judicial imponer un límite a la residencia de los jueces, al estar estos obligados a habitar en el lugar donde laboran? Este Colegiado considera que para responder tal interrogante, es necesario compatibilizar residencia, domicilio, tránsito y despacho del juez, a través de una motivación adecuada que sustente la Ley, y tomando en cuenta que el juez tiene una función principalísima y que dentro de sus facultades le corresponde contribuir en la búsqueda de la paz social. Con relación a las restricciones a un derecho fundamental, como se grafica en este caso con la intervención por la acción legislativa, es necesario determinar si la medida impuesta normativamente es o no proporcional. La discrecionalidad restrictiva de derechos no es, desde luego, ilimitada; es aquí donde este Tribunal estima pertinente determinar algunos criterios para entender convenientemente el significado de los artículos cuestionados.
22. El concepto ‘lugar donde se ejerce el cargo’ no puede asimilarse a la noción de “distrito judicial donde se ejerce el cargo’. Un sentido interpretativo así permitirá salvar la inconstitucionalidad de la norma impugnada. Cuando la norma expresa el concepto ‘domicilio5 éste debe ser entendido como el lugar en el que debe permanecer el juez durante el ejercicio de su cargo. Sólo de esta forma la prohibición establecida en la Ley de Carrera Judicial sería totalmente legítima, puesto que los derechos pueden ser restringidos o limitados en atención a la protección de bienes jurídicos con relevancia constitucional. No obstante ello, la Corte Suprema de Justicia de la República debe regular las salidas, los permisos u otros casos en los que el funcionario público podría ausentarse excepcional mente, o las zonas aledañas compatibles que en razón de las distancias puedan constituir el domicilio familiar no obstante pertenecer a otra sede judicial.
24. […] Es en este contexto que la denominada Ley de Carrera Judicial, al establecer limitaciones a la libertad de residencia y tránsito puede constituir, siempre y cuando sean interpretadas correctamente, una garantía para el justiciable, pues implica que el juzgador no sólo conozca los usos y costumbres de su pueblo y aplique el derecho que corresponda, sino que lo aplique conociendo el contexto en el que se ha producido el conflicto, realizándose así el objetivo del proceso, es decir resolver un conflicto por un juez natural conocedor de su realidad a quien le alcanza el deber de ser auténtico intérprete de la vigencia social que solo se alcanza cuando el decidor está compenetrado.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
EXP. N° 00006-2009-PI/TC, LIMA
En Lima, a los 22 días del mes de marzo de 2010, el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional con la asistencia de los magistrados Vergara Gotelli, Presidente; Mesía Ramírez, Vicepresidente; Landa Arroyo, Beaumont Callirgos, Calle Hayen, Eto Cruz y Alvarez Miranda, pronuncia la siguiente sentencia, con los fundamentos de voto de los magistrados Vergara Gotelli, Landa Arroyo y Álvarez Miranda, que se agregan.
I. ASUNTO
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la Fiscal de la Nación, doña Gladys Margot Echaíz Ramos, contra diversos artículos de la Ley N° 29277, Ley de la Carrera Judicial.
II. DATOS GENERALES
– Violación constitucional invocada
El proceso constitucional de inconstitucionalidad ore sentado es promovido por la Fiscal de la Nación, facultada por el artículo 203° de la Constitución, y dirigido contra el Congreso de la República. Intervienen como partícipes el Poder Judicial y el Consejo Nacional de la Magistratura – CNM.
El acto lesivo cuestionado lo habría producido la promulgación de la Ley N° 29277, Ley de la Carrera Judicial, publicada en el diario oficial El Peruano el 7 de noviembre de 2008.
– Petitorio constitucional
La demandante alega la afectación de diversos dispositivos y derechos fundamentales previstos en la Constitución, entre ellos, la libertad de residencia [artículo 2°, inciso 11)], las libertades de expresión e información [artículo 2°, inciso 4)], la independencia judicial [artículo 146°, inciso 1)], las atribuciones del Consejo Nacional de la Magistratura [artículo 154°, inciso 2)], la presunción de inocencia [artículo 2°, inciso 24), literal e] y la igualdad ante la ley [artículo 2°, inciso 2].
Alegando tales actos vulneratorios, solicita que se declaró la inconstitucionalidad del artículo 34°, inciso 15 -concordante con el artículo 40°; incisos 5) y 8) y el artículo 5°, inciso 12); el artículo 47°, inciso 5), 6) y 16); y los artículos 87°, 88°, 103° y 104° de la Ley de Carrera Judicial.
Materias constitucionales relevantes
Según las pretensiones planteadas, el Tribunal Constitucional responderá las siguientes preguntas a lo largo de la presente sentencia:
– ¿Qué elementos preliminares a la resolución del conflicto constitucional el Tribunal Constitucional debe dejar claramente establecidos? Así,
¿Es correcto que la demanda de inconstitucionalidad sea interpuesta por el Ministerio Público a pedido de la Corte Suprema?
¿Qué ventajas trae consigo la existencia de una ley que verse sobre la carrera judicial?
– ¿La realización de la función jurisdiccional está en relación directa con el lugar donde el juez labora? ¿Por ausentarse de este lugar es razonable que sea sancionado?
– ¿Qué particularidades tiene el ejercicio de las libertades comunicativas por parte de los jueces? Al efecto,
¿En qué sentido se conecta libertad de expresión y libertad de información con la reserva y/o publicidad del proceso?
¿Se puede permitir la utilización de frases ofensivas en la emisión de resoluciones judiciales?
– Asimismo, ¿es admisible constitucionalmente que los jueces sean evaluados por una comisión especial integrada por miembros del Consejo Nacional de la Magistratura?
III. NORMAS CUESTIONADAS
Ley N° 29277 Ley de Carrera Judicial
Artículo 34.- Deberes
Son deberes de los jueces: (…)
15.Residir en el distrito judicial donde ejerce el cargo.
Artículo 40.- Prohibiciones
Está prohibido a los jueces: (…)
5. variar su domicilio del lugar donde ejerce el cargo, salvo el caso de vacaciones, licencia o autorización del órgano competente; (…)
8. ausentarse del lugar donde ejerce el cargo, salvo motivadas excepciones (…).
Artículo 47.- Faltas graves
Son faltas graves: (…)
5.No guardar la discreción debida en aquellos asuntos que, por su naturaleza o en virtud de leyes o reglamentos, requieran reserva.
6.Comentar a través de cualquier medio de comunicación aspectos procesales o de fondo de un proceso en curso (…).
16.Utilizar en resoluciones judiciales expresiones improcedentes o manifiestamente ofensivas desde el punto de vista del razonamiento jurídico (…).
Artículo 48.- Faltas muy graves
San faltas muy graves: (…)
12 Incurrir en acto u omisión que sin ser delito, vulnere gravemente los deberes del cargo previstos en la ley (…).
Artículo 87.- Evaluación parcial del desempeño
La Comisión de Evaluación del Desempeño efectúa la evaluación parcial del desempeño de los Jueces Superiores, Especializados y/o Mixtos y Jueces de Paz Letrados cada tres (3) años y seis (6) meses.
Para tal efecto, la Comisión de Evaluación del Desempeño elabora un expediente con el registro de los aspectos evaluados previstos en la ley. así como de las medidas disciplinarias impuestas durante dicho período. Con estos elementos, elabora el Cuadro de Méritos a fin de determinar las medidas establecidas en el artículo siguiente.
Artículo 88.- Composición y funciones de la Comisión de Evaluación del Desempeño
La Comisión de Evaluación del Desempeño se compone de seis (6) miembros. Tres (3) del Consejo Nacional de la Magistratura y tres (3) del Poder Judicial.
Le corresponde:
1. Evaluar parcialmente el desempeño de los Jueces Superiores, Jueces Especializados y/o Mixtos y Jueces de Paz Letrados cada tres (3) años y seis (6) meses; así como desarrollar las acciones posteriores de control de la evaluación parcial hasta seis (6) meses antes de la evaluación integral.
2. Elaborar el Cuadro de Méritos como resultado de la evaluación parcial para proponer:
a) Ascensos, que se solicitan al Consejo Nacional de la Magistratura; b) promociones, que se solicitan al Poder Judicial; y c) medidas correctivas que son implementadas por el Consejo Nacional de la Magistratura, el Poder Judicial, la Academia de la Magistratura y el evaluado según corresponda, en el período siguiente hasta la evaluación integral.
La Comisión de Evaluación del Desempeño goza de autonomía en sus funciones, cuenta con una Secretaría Técnica y está adscrita al Consejo Nacional de la Magistratura. La presidencia de la Comisión le corresponde al Consejo Nacional de la Magistratura.
Artículo 103.- Queja y audiencia del juez evaluado
Si el juez evaluado advierte un defecto grave en los resultados de la evaluación del desempeño parcial, puede presentan una queja al Consejo Nacional de la Magistratura, quien resolverá previa audiencia.
Artículo 104.- Impedimento y recusación del órgano competente y/o los órganos auxiliares
El miembro del Consejo Nacional de la Magistratura y/o de la Comisión de Evaluación del Desempeño y/o de los órganos auxiliares que incurra en las causales de impedimento o recusación, a las que se refieren los artículos pertinentes del Código Procesal Civil, no puede participar en la evaluación. Tanto el impedimento como la recusación son planteados en la primera oportunidad que se tuviera para ello.
La recusación es resuelta por el pleno del Consejo Nacional de la Magistratura en instancia única.
IV. ANTECEDENTES
A. Argumentos de la demanda
Con fecha 16 de marzo de 2009, la recurrente interpone demanda contra la Ley de Carrera Judicial. Los argumentos que sustentan la inconstitucionalidad son diversos:
– En cuanto al artículo 34°, inciso 15) de la Ley, señala que es inconstitucional porque obliga a los jueces a residir en el distrito judicial donde ejercen el cargo, y que la inobservancia constituye falta muy grave (artículo 48°, inciso 12 de la norma impugnada), e implica una vulneración del derecho de toda persona, reconocido por el artículo 2o, inciso 11) de la Constitución, de elegir el lugar de residencia con libertad, y así ejerza la función judicial.
– Con referencia al artículo 47°, incisos 5) y 6) de la Ley, alega que es inconstitucional, por limitar arbitrariamente las libertades comunicativas de los jueces con relación a los procesos en curso. Explica que la restricción del inciso 5) está referida a un ámbito sumamente abierto, sin ninguna tipificación, por lo que resulta una restricción arbitraria. Y que el inciso 6) del artículo 47° no se condice con el principio de publicidad del proceso e impide la realización social e individual de los derechos a la expresión e información.
– Expresa que la frase incorporada en la Ley de Carrera Judicial en el inciso 16) de su artículo 47°, al no mostrar parámetro o límite para establecer una conducta como infracción, vulnera los principios básicos de la potestad sancionadora del Estado aplicables al régimen de control disciplinario de los magistrados del Poder Judicial, sobre todo en lo referido al principio de legalidad y también al de tipicidad recogidos en el literal d del inciso 24) del artículo 2° de la Constitución.
– A su entender, resultan inconstitucionales los artículos 103° y 104° de la Ley. En cuanto a la conformación de la Comisión de Evaluación de Desempeño de jueces, aduce que es cuestionable la validez de una ‘evaluación parcial del desempeño’ a cargo de una comisión adscrita al CNM, integrada por tres de sus miembros y presidida por uno de ellos, al no otorgarle la Constitución tal atribución. No se trataría de una ‘ratificación parcial’, sino de una atribución nueva no prevista por la Constitución. Opina que no es posible que esté a cargo del Consejo la elaboración del cuadro de méritos, al tratarse de un ámbito propio de la administración de la carrera judicial, lo cual corresponde exclusivamente al Poder Judicial. Otorgarle tal atribución implicaría la injerencia de un organismo ajeno al Poder Judicial en las facultades de su gobierno y administración que a éste le corresponde, lo cual vulnera su independencia externa.
1. Argumentos de la contestación de la demanda
Con fecha 28 de mayo de 2009, el apoderado del Congreso de la República contesta la demanda y solicita que ésta sea declarada infundada, por cuanto no contraviene la Constitución. Los fundamentos que sustentan su posición son los siguientes:
– Respecto de los artículos 87° y 88° de la Ley de Carrera Judicial, alega que ambos están de acuerdo con el principio implícito de idoneidad de la magistratura, el cual resulta de gran importancia, si se tiene en cuenta las funciones que debe cumplir el Poder Judicial.
– Aduce que la parte demandante señala erróneamente que el inciso 5) del artículo 47° de la Ley establece un restricción absoluta y arbitraria a las libertades comunicativas de los jueces, y que, por el contrario, establece una legítima limitación conforme a la Constitución.
– Refiere que a través del artículo 47°, inciso 6 de la Ley se estaría proscribiendo que el juez haga comentarios, es decir, emita juicios o consideraciones sobre aspectos procesales o de fondo de un proceso en curso, prohibición que se relaciona lógica y naturalmente con uno de los principales deberes de los jueces, que es impartir justicia con imparcialidad y respeto al debido proceso.
– Sobre la presunta inconstitucionalidad de la evaluación parcial del desempeño [artículos 102° y 103° de la Ley de Carrera Judicial], señala que esta evaluación guarda relación directa con la función de ratificación asignada al CNM, sobre do tomando en cuenta su regulación; además, enfatiza que el Tribunal Constitucional ha admitido las funciones inmanentes (poderes implícitos), considera que tampoco se ha afectado el principio de división funcional del poder y la autonomía e independencia del Poder Judicial, sobre todo su independencia externa, pues la evaluación no representa un mecanismo de sujeción ni de presión sobre los jueces, ni está encaminada a ejercer influencias sobre ellos.
V. FUNDAMENTOS
Los magistrados de este Tribunal en el presente caso, declinando en algunos casos sus posiciones personales, en la resolución de la controversia han optado por asumir una posición institucional sin fisuras, a fin de transmitir un mensaje de unidad que se impone como necesario dada la trascendencia del tema en discusión: el sistema de justicia en el país. Se emite pues una votación conjunta para expresar un espíritu mancomunado de análisis constitucional de la materia sometida a control. Para ello, y para tener una mayor amplitud de criterio, no sólo ha tomado en cuenta los alegatos escritos de las partes y partícipes, sino, basándose en el principio de inmediación procesal, también los alegatos orales expresados en la audiencia pública por la Fiscal de la Nación, su abogado y el Presidente de la Corte Suprema, por un lado; y por el Procurador Público del Congreso de la República y el abogado del Consejo Nacional de la Magistratura, por el otro, y a los cuales se hará referencia a lo largo de esta sentencia.
CUESTIONES INICIALES
2. Antes de ingresar al análisis sobre el control de la actividad del juez, este Colegiado considera pertinente dejar sentados algunos aspectos generales del proceso constitucional planteado.
(a) Sobre la falta legitimidad activa del Presidente del Poder Judicial
3. Es llamativo el hecho que la demanda haya sido interpuesta por la Fiscal de la Nación, persona con legitimación procesal [artículo 200°, inciso 4) de la Constitución y artículo 99° del Código Procesal Constitucional], pero no por un interés directo en plantearla, sino porque recibió un requerimiento por parte de la Corte Suprema de Justicia de la República para realizarlo [oficio N° 10778-208-SG-CS- Poder Judicial, de fecha 24 de diciembre de 2008]. Aun cuando un accionante no debe explicar su interés para plantear su demanda, la propia Fiscal de la Nación juzga apropiado mencionar que acude a esta judicatura constitucional en vista que el Presidente del Poder Judicial no posee la legitimidad que ella sí tiene [Punto I de la Demanda; y Alegato de su abogado en Audiencia Pública, del 11 de agosto del 2009], aunque indirectamente le preocupa la discusión existente de una próxima Ley de Carrera Fiscal. Al respecto, a este Colegiado le parece sugestiva la posición que tiene el Poder Judicial en un proceso de inconstitucionalidad. Es lógico que este Poder del Estado, por las consecuencias directas de la ley cuestionada, tenga el obvio, y justo por lo demás, interés de participar en el proceso a cargo de la alta investidura de este Tribunal Constitucional (incluso lo cataloga como ‘magnífico tribunal’ [Alegato del Presidente de la Corte Suprema en Audiencia Pública, del 11 de agosto del 2009]), pero la realidad es que sólo puede hacerlo por haber sido admitida su calidad de partícipe [Resolución del Tribunal del 5 de mayo 2009],
4. En cuanto a ello este Colegiado, si bien es consciente que es el Poder Constituyente el órgano que define las atribuciones, competencias, facultades y derechos que configuran nuestro Estado, y es jurídicamente válido que haya determinado las personas con legitimidad extraordinaria para accionar en los procesos de inconstitucionalidad, estima que bien pudo haber incluido al Presidente de la Corte Suprema de la República, en tanto funcionario de la más alta investidura del Poder Judicial, tal como lo hace con los otros poderes del Estado, máxime si la emisión de alguna norma con rango legal le podría afectar.
5. Revisado el Diario de Debates del CCD (Debate Constitucional de 1993), se observa que durante el periodo de labores para la aprobación del texto constitucional vigente, con fecha 12 de agosto de 1993, en la sesión matinal, se sometieron a debate los artículos 219° al 225° del Título V, Garantías Constitucionales del proyecto sustitutorio contenido en el dictamen en mayoría de la Comisión de Constitución y Reglamento, el cual establecía en el artículo 220° que como la Sala Constitucional de la Corte Suprema era el órgano de control de la Constitución, tenía la facultad para conocer la acción de inconstitucionalidad, por lo que a la vez no podía ostentar la legitimidad extraordinaria para obrar activamente en una inconstitucionalidad. Con posterioridad, también en el diario de debates del CCD, se observa que la Comisión de Constitución y Reglamento estimó conveniente descartar tal propuesta y retomar el planteamiento de crear un órgano constitucional ad hoc para el control de constitucionalidad, como es el Tribunal Constitucional, y asuma las atribuciones propuestas originariamente a la Corte Suprema. Se eliminó la facultad de resolver la inconstitucionalidad a la Sala Constitucional, pero no se varió el tema de sujetos legitimados para plantearla. De lo señalado queda claro que si con la Constitución vigente, el Poder Judicial ya no es el órgano titular del control concentrado, no existe razón para quitarle la legitimidad para obrar.
6. Por más que es notoria la decisión del Congreso Constituyente Democrático- CCD de no otorgarles a los presidentes del Poder Judicial la calidad de legitimados activos, toda vez que en la Constitución de 1979 sí la tenían [artículo 299°, inciso 2)], por la función constitucional que cumplen y por su rol en la tutela de los derechos fundamentales, incluso a través del control difuso, sería más coherente con el principio democrático aplicado al proceso que sí lo tenga. Esta decisión constituyente ha traído serias consecuencias puesto que, en casos como el planteado, en una norma que lo afecta directamente, el Presidente del Poder Judicial debe recurrir a uno de los sujetos legitimados, como es la Fiscal de la Nación.
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7. Han pasado más de 15 años desde que la Constitución de 1993 mantiene la vigencia de dicha omisión, la que debe ser salvada precisamente a partir de la Ley de Carrera Judicial pues el error constituyente termina debilitando de alguna manera la independencia del Poder Judicial. Ante ello, es ineludible que pueda habilitarse su capacidad para presentar demandas de inconstitucionalidad, y así no recurran a otros órganos estatales para que lo hagan o se tengan que presentar como partícipes, cuando bien podrían haber accionado directamente. Esta cuestión, visible en el caso concreto que se está resolviendo, debe ser analizada por el Congreso de la República, en tanto Poder Constituyente derivado, reformando la Constitución de acuerdo a su artículo 206°. Al respecto, es válido mencionar que se ha presentado el Proyecto de Ley N° 2320/2007-CR, Proyecto de Ley de Reforma Constitucional que modifica el artículo 203° de la Constitución y el artículo 99° del Código Procesal Constitucional, que concede legitimidad activa al Poder Judicial, a través de su Presidente, en el proceso de inconstitucionalidad.
(b) Sobre la validez de una ley de carrera judicial
8. Este Colegiado comparte con las partes del proceso, incluso con los partícipes, el hecho que la existencia de una ley que regule la carrera judicial es beneficiosa para el sistema de administración de justicia en el país (para el Procurador Público del Congreso de la República busca la ‘’idoneidad de la magistratura” [Alegato en la Audiencia Pública, del 11 de agosto de 2009]; para la Fiscal de la Nación garantiza el estatuto del juez [Punto II de la Demanda]). En tal sentido, la Ley de Carrera Judicial coadyuva decisivamente para la reforma real del sistema, de acuerdo con los planteamientos formulados en su momento por la CERIAJUS [Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia, de 2004], máxime si hoy en día, el Poder Judicial es una institución aún muy cuestionada por la población, pese a los intentos para su afianzamiento democrático y funcional, pues sólo el 17% de la población muestra confianza en su actuación [Encuesta Nacional Urbana, realizada por el Instituto de Opinión Pública de la Pontificia Universidad Católica del Perú, de octubre de 2009].
9. Contar con jueces idóneos es un requisito indispensable para la configuración de un verdadero Estado social y democrático de derecho. El valor justicia subyace al modelo constitucional imperante en el país, por lo cual la población debe resolver sus conflictos y controversias a través de mecanismos jurisdiccionales que creen seguridad jurídica y cuya finalidad concreta sea la búsqueda de la paz social. En dicha búsqueda está la ley cuestionada prima facie, pese a los supuestos errores puntuales que serán materia de análisis en los siguientes fundamentos.
EL TERRITORIO COMO PRESUPUESTO PARA EL EJERCICIO JURISDICCIONAL
10. En la Ley de Carrera Judicial se determina que existe una obligación impuesta al juez de residir en el lugar donde ejerce el cargo [artículo 34°, inciso 15)]. A la vez, se presentan prohibiciones explícitas como la de variación de su domicilio [artículo 40°, inciso 5)] y la de ausencia del lugar donde se ejerce el cargo [artículo 40°, inciso 8)], que incluso podrían ser consideradas una falta grave, por afectar los deberes del cargo [artículo 48°, inciso 12)]. A pesar que tales proscripciones presentan excepciones, el mandato de residencia es inobjetable.
11. A entender de la accionante, las mencionadas disposiciones de la ley incoada, por señalar que los jueces están impedidos de tener como residencia un lugar distinto al de donde ejercen su cargo, estarían siendo atentatorias de la constitucional libertad de residencia, en conjunción con la de tránsito, al afectarlas desproporcionadamente. Asevera que el deber impuesto no debe consistir en una obligación geográfica, sino en una funcional [Alegato de la Fiscal de la Nación y su abogado en Audiencia Pública, del 11 de agosto del 2009], por lo que la norma cuestionada “(…) carece de toda justificación objetiva y razonable (…)” [Punto V de la Demanda] por no asegurar que los jueces cumplan a cabalidad sus funciones.
12. Frente a esta argumentación, como representante de la parte demandada, el Procurador Público del Congreso de la República (en adelante PPCR) expresa que existe voluntad política de variar los artículos objetados. Señala que, incluso, existe un dictamen de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos para modificar los artículos cuestionados [Punto III de la Contestación de Demanda; y Alegato del Procurador Público en Audiencia Pública, del 11 de agosto del 2009], y que se estaría elaborando un texto alternativo que incorpora como residencia válida también las “(…) zonas aledañas que no perjudiquen su ejercicio funcionar [Texto Alternativo de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos para el artículo 34°, inciso 15 de la Ley].
13. Antes de iniciar el análisis de estas disposiciones, este Colegiado es claro en señalar que no admite esta especie de allanamiento a la demanda por parte del Procurador Público. Habiéndose admitido una demanda de inconstitucionalidad, no es posible, así haya derogación de la norma [artículo 103° de la Constitución], que el proceso concluya ahí, pues según el Código Procesal Constitucional, “Admitida la demanda, y en atención al interés público de la pretensión discutida, el Tribunal Constitucional impulsará el proceso de oficio con prescindencia de la actividad o interés de las partes” [artículo 106°]. Aún más, en el caso concreto las disposiciones impugnadas siguen vigentes dentro del ordenamiento, y lo que se ha puesto de manifiesto es sólo una intención de variarlas, razón por la cual este Tribunal debe responder sobre su constitucionalidad.
14. La controversia se centra en el análisis de la libertad de residencia, consagrada constitucionalmente conjuntamente con la libertad de tránsito. Según la Norma Fundamental, “Toda persona tiene derecho a elegir su lugar de residencia así como el derecho «(…) a transitar por el territorio nacional (…)” [artículo 2o, inciso 11)]. La libre residencia es una condición indispensable para el libre desarrollo de la persona/y se refiere a la facultad de quienes se encuentren legalmente dentro de un Estado /de escoger su lugar de residencia, según lo han expresado con claridad la Corte Interamericana de Derechos Humanos [párrafos 110 y 168 de la Sentencia de 15 de/septiembre de 2005, Caso de la Masacre de Mapiripán; párrafos 115 y 194 de la Sentencia de 31 de agosto de 2004, Caso Ricardo Canese; párrafo 110 de la Sentencia del 15 de junio de 2005, Caso de la Comunidad Moiwana; párrafo 206 de la Sentencia del 1 de julio de 2006, Caso de las Masacres de Ituango Vs. Colombia] y el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas [párrs. 1, 4, 5 y 19 de la Observación General N° 27, de 2 de noviembre de 1999],
15. Se impone en este tramo, entonces, formular la siguiente interrogante: ¿puede una ley como la Ley de Carrera Judicial imponer un límite a la residencia de los jueces, al estar estos obligados a habitar en el lugar donde laboran? Este Colegiado considera que para responder tal interrogante, es necesario compatibilizar residencia, domicilio, tránsito y despacho del juez, a través de una motivación adecuada que sustente la Ley, y tomando en cuenta que el juez tiene una función principalísima y que dentro de sus facultades le corresponde contribuir en la búsqueda de la paz social. Con relación a las restricciones a un derecho fundamental, como se grafica en este caso con la intervención por la acción legislativa, es necesario determinar si la medida impuesta normativamente es o no proporcional. La discrecionalidad restrictiva de derechos no es, desde luego, ilimitada; es aquí donde este Tribunal estima pertinente determinar algunos criterios para entender convenientemente el significado de los artículos custionados.
16. Con relación al desarrollo normativo de esta materia en la Ley de Carrera Judicial, puede señalarse como antecedente inmediato el inciso 9) del artículo 184° y el inciso 5) del artículo 196° de la Ley Orgánica del Poder Judicial, derogados expresamente por la norma ahora impugnad^[Única Disposición Complementaria Derogatoria], que establecían el deber de los magistrados de residir en el lugar donde ejercen el cargo, o en otro lugar cercano de fácil e inmediata comunicación (para este último caso se requería autorización previa del Consejo Ejecutivo respectivo) y la prohibición de ausentarse del local donde ejercen el cargo durante el horario de despacho, salvo el caso de realización de diligencias propias de su función fuera del mismo, vacaciones, licencia o autorización del Consejo Ejecutivo correspondiente. De lo observado, la Ley de Carrera Judicial estaría intensificando la restricción sobre la libre elección de la residencia.
17. La potestad de administrar justicia que poseen los jueces proviene del pueblo mismo [artículo 138° de la Constitución], y es la misma población la usuaria del servicio que brinda el Poder Judicial. Por tal razón las leyes que se expidan en el marco del ejercicio de la función juridiccional deben ser coherente con el fin constitucional asignado, en correlación con la configuración del Estado peruano como uno social y democrático de derecho [artículo 43° de la Constitución]. Un Estado con estas características sólo puede ser apreciado en su verdadera magnitud si se toma en cuenta que es uno unitario y descentralizado al mismo tiempo. El proceso de descentralización impulsa a los poderes públicos, en tanto política permanente de Estado, a la consecución del desarrollo integral del país [artículo 188°; en la misma línea, STC N.0 0002-2005-PI/TC]. La forma idónea en que se realiza ésta es la transferencia de facultades a los gobiernos regionales y municipales.
18. No obstante ello, el Perú sigue siendo un Estado unitario, cuya principal característica, que lo diferencia de uno federal, se encuentra en la unidad del Poder Judicial. Pero eso no quiere decir que este poder puede ser ajeno al interés de un mejor desarrollo del país a través de un acercamiento más coherente con la población. Una correcta administración de justicia sólo puede lograrse si hay una adecuada interpretación de los intereses de la población, orientadora del Estado. Este Colegiado, según la naturaleza de su función, se ha abocado a esta línea de trabajo al llevar a cabo sus audiencias descentralizadas [artículo 1° de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, Ley N° 28301], El Poder Judicial, tomando en cuenta el tipo de función constitucional que cumple y la forma en que realiza su cometido (distintos jueces a lo largo de todo el país), debe promover con mayor razón un acercamiento real a la población y un mejor conocimiento de sus problemas.
19. Esto tiene más sentido si se distingue el carácter de pluricultural y pluriétnico del país [artículo 2°, inciso 19) de la Constitución], con especial preocupación del Estado por las comunidades campesinas y nativas [artículos 89° y 149° de la Constitución]. La diversidad de costumbres, dependiendo del lugar donde se encuentre, añade especial dificultad a la función del juez, puesto que lo obliga a ser necesariamente un miembro más de su comunidad y expresar así mejor los usos y costumbres de su pueblo. No tiene sentido administrar justicia de otra forma. Un juzgador está obligado a saber cuáles son las costumbres de su localidad, qué problema los aqueja, cuáles son sus vivencias, puesto que él resolverá conflictos en ese contexto. Ello será decisivo» para que un juez resuelva los casos con conocimiento de la identidad, costumbres, realidades, usos, idioma o dialecto que constituyen la realidad o base del conflicto, evitando así pronunciamientos aislados de personas extrañas. La palabra sentencia deriva del latín “sentiendo”, que equivale a ‘sintiendo’ (expresión volitiva y sentimental), por lo que el juez debe solucionar conflictos conociendo la realidad de su localidad a través de un contacto directo con ella, elemento imprescindible en el modelo de Estado social y democrático de Derecho, que es de carácter descentralizado.
20. Por tales argumentos, este Colegiado prima facie estima razonable que los jueces deban habitar en el ‘lugar donde se ejerce el cargo’, con la reglamentación que pueda realizar el propio Poder Judicial al respecto. Tal exigencia, en tanto límite a la libre elección de la residencia prevista en la Norma Fundamental, tiene correlación con el modelo de Estado impuesto constitucionalmente y es razonable en el sentido de lograr una verdadera justicia. El juez, al resolver un conflicto, debe tener en cuenta no sólo la aplicación objetiva del Derecho, sino la situación concreta de las partes, dentro de una cosmovisión específica en la cual éstas están insertas, tomando en «cuenta su identidad, costumbres o idiomas. Para ello, la Ley ha considerado necesario intervenir en el derecho fundamental a la residencia de los jueces en vista de los valores constitucionales en juego, razón por lo cual la demanda debe ser declarada infundada en este extremo.
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21. Pero el Tribunal Constitucional no puede quedarse en una interpretación insuficiente como ésta; debe seguir avanzando tomando en cuenta los elementos institucionales de interpretación. A primera vista, la finalidad de la norma podría estar sustentada en1 dos elementos o fines constitucionales: el ejercicio adecuado de la función jurisdiccional y la necesidad de que se establezca la seguridad jurídica respecto de las relaciones jurídicas en torno a los derechos y obligaciones de los jueces. Visto de este modo el asunto planteado, se debe señalar que resultaría altamente inseguro si, respecto de una persona, no se pudiera determinar, ya sea por la vía de la ficción legal o por la vía de la realidad, cuál es el domicilio en el que se verifica el centro de su actividad profesional. Es en este sentido que el Código Civil, en el caso de los funcionarios públicos, los considera domiciliados en el lugar donde ejercen sus funciones, sin perjuicio, en su caso, del domicilio constituido por su residencia habitual [artículos 38° y 33°]. Una lógica similar debería ser seguida en el caso de los jueces.
22. El concepto ‘lugar donde se ejerce el cargo’ no puede asimilarse a la noción del distrito judicial donde se ejerce el cargo. Un sentido interpretativo así permitirá salvar la inconstitucionalidad de la norma impugnada. Cuando la norma expresa el concepto «domicilio» éste debe ser entendido como el lugar en el que debe permanecer el juez durante el ejercicio de su cargo. Sólo de esta forma la prohibición establecida en la Ley de Carrera Judicial sería totalmente legítima, puesto que los derechos pueden ser restringidos o limitados en atención a la protección de bienes jurídicos con relevancia constitucional. No obstante ello, la Corte Suprema de Justicia de la República debe regular las salidas, los permisos u otros casos en los que el funcionario público podría ausentarse excepcionalmente, o las zonas aledañas compatibles que en razón de las distancias puedan constituir el domicilio familiar no obstante pertenecer a otra sede judicial.
23. El concepto ‘lugar’ es propio y merece ser explicado. Por ejemplo, hay distritos judiciales donde, existiendo realidades tan divergentes, no se cumple el requisito de relación directa entre juez y población, pero también hay espacios territoriales que incluyen más de un distrito judicial que sí lo cumplen. Por esta razón, el término Tugar» tiene que entenderse dentro de la propia ciudad en la cual el juez ejerce el cargo o algunas colindantes. Éste es el criterio utilizado en el ámbito del transporte terrestre en el concepto de ‘conurbación’, perfectamente válido en el caso analizado. Área Urbana Continua es el “Espacio territorial constituido por dos (2) ciudades o áreas urbanas pertenecientes a provincias contiguas que, por su crecimiento, han llegado a conformar una situación de conurbación” [Parágrafo 3.4 Decreto Supremo N° 009-2004-MTC; analizado en STC N° 0015-2003- TC]. Un caso destacado es el de Lima, Lima Norte y Callao, donde existe una unidad urbana, y sin embargo son tres distritos judiciales distintos, motivo por lo cual se considera como “lugar donde se ejerce el cargo” cualquiera de los tres distritos judiciales, por ser la capital de la República y la provincia constitucional una sola urbe.
[Continúa…]
