A través de la Resolución 638-2021-Sunafil/TFL-Primera Sala, el Tribunal de Fiscalización Laboral aclaró que si un trabajador comete una falta se le debe otorgar un plazo razonable para que pueda ejercer su derecho a la defensa, salvo que se trate de flagrancia.
Un empleador fue sancionado por realizar actos de hostilidad laboral que afectó la dignidad del trabajador y por no cumplir con la medida de requerimiento.
La inspeccionada indicó que no existe un procedimiento especifico legalmente previsto para imputar las faltas a los trabajadores y mucho menos se ha regulado un plazo para realizar descargos. Por ello no resulta valido ni legal exigir a los empleadores realizar un procedimiento previo a la imputación de sanciones distintas al despido.
El Tribunal precisó que no permitir el derecho a la defensa al trabajador afectan su dignidad, por lo que si bien la normativa laboral no establece un plazo, tal prerrogativa se encuentra implícita en nuestra Constitución, dado que emana del derecho fundamental del debido proceso.
De esta manera el recurso se declara infundado.
Fundamentos destacados: 6.23 Como se desprende de lo señalado, la impugnante ha efectuado actuaciones de investigación, sin embargo, no se evidencia y no ha sido acreditado a lo largo del presente procedimiento, que se haya permitido el ejercicio del derecho de defensa del trabajador denunciante. Por lo que, dichos actos han afectado la dignidad del referido trabajador. Ante dichas inconductas, se determinó la existencia de responsabilidad administrativa de la impugnante por la comisión de la infracción descrita en el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT.
6.24 Respecto a los argumentos formulados en el recurso de revisión, la impugnante afirma que el otorgamiento de un plazo de defensa previo a la sanción disciplinaria no se sustenta en el TUO de la LPCL, por lo que -a su juicio- se ha vulnerado los principios de legalidad, tipicidad, debido proceso y motivación.
6.25 Sobre el particular, se debe precisar que la propia Constitución incorpora en el orden constitucional no sólo a los derechos expresamente contemplados en su texto, sino a todos aquellos que, de manera implícita, se deriven de los mismos principios y valores que sirvieron de base para el reconocimiento de los derechos fundamentales24, como es el caso del ejercicio del derecho de defensa en el ámbito procedimental privado.
6.26 En base a ello, a opinión de esta Sala, carece de relevancia jurídica que el TUO de la LPCL no regule la observancia del derecho de defensa como requisito previo para sanciones diferentes al despido, puesto que tal prerrogativa se encuentra implícita en nuestra Constitución, dado que emana del derecho fundamental del debido proceso.
Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 638-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
EXPEDIENTE SANCIONADOR: 466-2019-SUNAFIL/IRE-CAL
PROCEDENCIA: INTENDENCIA REGIONAL DEL CALLAO
IMPUGNANTE: FRENO S.A.
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 174-2021-SUNAFIL/IRE-CAL
MATERIA: – RELACIONES LABORALES
– LABOR INSPECTIVA
Sumilla: Se declara INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por FRENO S.A. en contra de la Resolución de Intendencia N° 174-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 10 de setiembre de 2021
Lima, 13 de diciembre de 2021
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por FRENO S.A. (en adelante la impugnante) contra la Resolución de Intendencia N° 174-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 10 de setiembre de 2021 (en adelante la resolución impugnada) expedida en el marco del procedimiento sancionador, y
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1 Mediante Orden de Inspección N° 1722-2019-SUNAFIL/IRE-CAL, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral[1], las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 363-2019-SUNAFIL/IRE-CAL (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales y una (1) infracción muy grave a la labor inspectiva.
1.2 Mediante Imputación de cargos N° 110-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IC, del 19 de marzo de 2021, y notificada el 22 de marzo de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del inciso 2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo –Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1.3 De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 253-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IF, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 545-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, de fecha 07 de julio de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 18,900.00 por haber incurrido en:
– Una infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por realizar actos de hostilidad laboral que afectó la dignidad del trabajador, tipificada en el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndose la sanción ascendente a S/ 9,450.00.
– Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, de fecha 10 de octubre de 2019, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndose la sanción ascendente a S/ 9,450.00.
1.4 Mediante escrito de fecha 27 de julio de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 545-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. No existe norma alguna en el ordenamiento jurídico laboral que imponga al empleador la obligación de realizar un procedimiento de preaviso de sanción frente a la imposición de una medida disciplinaria como amonestación o suspensión, no obstante, la empresa de igual manera respete el derecho de defensa del trabajador Mimbela Pino, hecho que no ha sido considerado en la resolución de sub intendencia.
ii. La resolución de sub intendencia vulnera el principio de legalidad al obligar a FRENOSA a realizar un procedimiento de imputación de suspensión no previsto normativamente.
iii. Sobre las dos infracciones propuestas en el informe final, recalcamos que el hecho que ocasioné ambas infracciones es el mismo, haber sancionado disciplinariamente al señor Mimbela Pino, en ese sentido, es claro que las infracciones no son independientes, motivo por el cual debe aplicarse necesariamente el principio de concurso de infracciones.
iv. No se profundizó en la revisión de los datos en el sistema informático del Poder Judicial, asimismo, no se tomé en cuenta los datos proporcionados por el administrado, que, si bien la referida demanda se muestra como un requerimiento de pago de indemnizaciones, en el fondo, lo que se va a discutir en dicho proceso es lo mismo que se está revisando en el presente procedimiento administrativo, es decir si la empresa incurrió en actos de hostilidad hacia el señor Mimbela.
1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 174-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 10 de setiembre de 2021[2], la Intendencia Regional del Callao declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 545-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, por considerar que:
i. A efectos de no afectar el derecho constitucional del debido proceso (como es el derecho del ejercicio la defensa, el presentar pruebas, disponer de un plazo razonable, a ser informado por escrito de los cargos que se le imputa, la pluralidad de instancia, la debida motivación resolución de sanción, Etc.), el empleador debe contar con un procedimiento interno disciplinario para Sanciones como amonestación, suspensiones menores al despido, siguiendo la prerrogativa del procedimiento que se establece para el despido laboral u otro procedimiento que garantice el debido proceso.
ii. Se advierte en la resolución apelada la autoridad de primera instancia ha desvirtuado cada uno de los argumentos de defensa de la inspeccionada formulados en su escrito de descargo, de igual modo, la autoridad instructora a través del informe final procedió a emitir pronunciamiento respecto a los argumentos planteados por FRENO S.A. y a los fundamentos que sustentan el incumplimiento.
iii. Las dos infracciones corresponden a obligaciones independientes como son: acto de hostilidad laboral que afectaron la dignidad del trabajador y el otro incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento de fecha 10 de octubre de 2019, al no haber adoptado las medidas pertinentes a fin de garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas, por tanto, no corresponde la aplicación del precitado concurso de infracciones.
iv. No se advierte que se haya configurado ninguna de las causales de nulidad prevista en el artículo 10 del TUO del LPAG aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, que determinen la invalidez de la resolución apelada, por lo que se estima pertinente no ha lugar la nulidad deducida por la inspeccionada.
1.6 Con fecha 29 de setiembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional del Callao el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 174-2021-SUNAFIL/IRE-CAL.
1.7 La Intendencia Regional del Callao admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorandum-000970-2021- SUNAFIL/IRE-CAL, recibido el 05 de octubre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[3], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, Sunafil), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la Sunafil contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[4], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[5] (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR[6], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[7] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN
3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
3.3 El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal.
El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo No 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”[8].
3.4 En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo No 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE FRENO S.A.
4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que FRENO S.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 174-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, emitida por la Intendencia Regional del Callao, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/ 18,900.00 por la comisión de las infracciones tipificadas como MUY GRAVES, previstas en los numerales 25.14 del artículo 25 y 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente de la notificación de la citada resolución[9].
4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por FRENO S.A.
V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN
Mediante escrito de fecha 29 de setiembre de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 174-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, señalando que:
Aplicación indebida del artículo 25, inciso 14, del reglamento de la LGIT sobre actos de hostilidad y del artículo 30 del decreto supremo 003-97-TR
– El caso versa sobre la falta de aplicación del procedimiento previo de imputación de faltas al señor Mimbela, y no sobre actos en contra de la moral y su dignidad como persona.
– No resulta valido ni legal exigir a los empleadores realizar un procedimiento previo a la imputación de sanciones distintas al despido.
Inaplicación del artículo 248, inciso 4, del TUO de la LPAG sobre el principio de tipicidad
– La autoridad administrativa solo podrá sancionar aquellas conductas que se encuentran tipificadas como faltas en nuestro ordenamiento jurídico. Sin embargo, como resulta claro de la Resolución de Intendencia, la Intendencia no ha aplicado el mencionado principio, siendo que se está sancionando por no haber realizado un procedimiento de preaviso de suspensión, cuando la norma no exige este tipo de actuación ante la imputación de sanciones disciplinarias distintas al despido.
Inaplicación del articulo IV, inciso 1.1., del título preliminar, del TUO de la LPAG sobre el principio de legalidad
– Excediendo gravemente las facultades conferidas por ley, la Intendencia aplico el control difuso para priorizar el supuesto “derecho a la defensa” del señor Mimbela, determinando que FRENO S.A. tenía la obligación de realizar un procedimiento de preaviso ante la imputación de la sanción de suspensión.
[Continúa…]
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[1] Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Actos de hostilidad y modificación unilateral de condiciones de trabajo (otros hostigamientos).
[2] Notificada a la inspeccionada el 13 de setiembre de 2021.
[3] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
[4] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”
[5] “Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
[6] “Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil
Artículo 15.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”
[7] “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
[8] Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14.
[9] Iniciándose el plazo el 14 de setiembre de 2021.
