Luego de haber anunciado por sus redes el resultado de la votación, el día 14 de diciembre del 2021 el Tribunal Constitucional publicó en su página web[1] la sentencia recaída en el Expediente 00013-2021-PI/TC a través de la cual resolvió la demanda de inconstitucionalidad que el gobierno saliente del ex presidente Sagasti había interpuesto en contra de la Ley 31131, denominada “Ley que establece disposiciones para erradicar la discriminación en los regímenes laborales del sector público”.
Como se recordará, la ley en cuestión buscaba que los trabajadores estatales pertenecientes al régimen del contrato administrativo de servicios (CAS) creado por el Decreto Legislativo 1057 del año 2008 fueran incorporados a los regímenes laborales de los decretos legislativos 728 y 276[2].
Según el Poder Ejecutivo, esta norma dada por el Congreso de la República en marzo del año 2021 resultaba inconstitucional principalmente por dos cuestiones: (i) primero, porque el proceso de incorporación originaba un gasto público considerable, con lo cual se contravenía el artículo 79° de la Constitución que prohíbe la iniciativa de gasto por parte de los congresistas y, (ii) segundo, porque la norma en cuestión no respetaba el principio de la meritocracia al suponer, en la práctica, un traspaso automático a otro régimen laboral sin haber superado las mismas exigencias que el personal perteneciente a los regímenes del 728 o el 276.
Como se recordará, además, en octubre el Poder Ejecutivo (ya con el gobierno actual) intentó desistirse del proceso a pesar de tratarse de un proceso constitucional de control abstracto. Por esta razón, el Tribunal Constitucional declaró improcedente dicho desistimiento y decidió continuar con el proceso de inconstitucionalidad.
Pues bien, la decisión del Tribunal Constitucional a pesar de que era previsible dados los pronunciamientos previos que había tenido el supremo intérprete con relación a la eliminación del régimen CAS[3], presenta algunos matices que merecen ser destacados.
Así, lo primero que hay que señalar es que la Ley 31131 cuenta con cinco artículos, dos disposiciones complementarias finales y una disposición modificatoria. En su decisión, el Tribunal Constitucional declaró la inconstitucionalidad de toda la norma, con excepción del primer párrafo del artículo 4° de la referida ley. Es decir, el primer párrafo del artículo 4° de la Ley 31131 seguirá formando parte de nuestro ordenamiento jurídico.
Lo que implica la decisión del Tribunal Constitucional, en sentido estricto, es que el pretendido traslado de los trabajadores estatales del régimen del CAS a los regímenes de los decretos legislativos 728 y 276 ya no será posible pues según del supremo intérprete eso es inconstitucional.
Ahora, ¿Qué es lo que establece el primer párrafo del artículo 4° de la ley mencionada y que no alcanzó los votos requeridos para ser declarado inconstitucional? Pues bien, ese extremo de la norma establece específicamente lo siguiente:
“(…) Desde la entrada en vigencia de la presente ley hasta que se produzca la incorporación a que se refiere el artículo 1, los contratos administrativos de servicios son de carácter indefinido, motivo por el cual pueden ser despedidos solo por causa justa debidamente comprobada.”
Como vemos, el extremo normativo que ha quedado vigente luego del pronunciamiento del Tribunal Constitucional dispone que desde el 10 de marzo del año 2021 (fecha en la que entró en vigor la Ley 31131) los contratos administrativos de servicios (CAS) adquieren la condición de contratos indefinidos por lo que, según la normativa laboral vigente, su despido solo se podría dar por causa debidamente justificada (y ya no por vencimiento de contrato o falta de disposición presupuestaria como solía ser antes).
Esto no quiere decir que solo los CAS celebrados hasta el 10 de marzo del año 2021 hayan adquirido la condición de contratos indefinidos. La norma no se refiere a eso. Lo que la norma establece es que desde esa fecha los CAS tendrán dicha condición contractual. Por lo tanto, si luego del 10 de marzo del año 2021 se siguen celebrando ese tipo de contratos, los mismos tendrán la condición de indefinidos. De hecho, esto es lo que va a ocurrir de ahora en adelante con los CAS que se celebren porque, vale añadir, el extremo del artículo 4° de la Ley 31131 que prohibía la celebración de estos contratos ha sido declarado inconstitucional.
Un razonamiento diferente podría llevarnos al absurdo de pensar que los nuevos CAS, a diferencia de los anteriores al 10 de marzo del 2021, si podrían ser despedidos sin expresión de causa debidamente justificada. Se generaría, entonces, una situación discriminatoria debido a que se estaría otorgando un tratamiento diferente a situaciones sustancialmente iguales (trabajadores bajo el régimen del CAS).
Sin embargo, más allá de esta primera apreciación, resulta importante reflexionar sobre los efectos que, en la práctica, podría generar el extremo normativo de la Ley 31131 que el Tribunal Constitucional ha dejado a salvo.
El efecto más importante podría ser, por ejemplo, el desincentivar indirectamente que los trabajadores bajo el régimen del CAS (cuyos contratos son ahora de carácter indefinido) quieran trasladarse el nuevo régimen del servio civil (Ley 30057) que, como se sabe, apunta a ser el régimen que unifique a todos los regímenes laborales existentes en el sector público para fines de igualdad y uniformidad.
Y es que si lo pensamos detenidamente, si un trabajador ve que su contrato ya no puede ser dejado sin efecto más que por alguna causa debidamente justificada, difícilmente encontrará motivos para incorporarse al régimen del servicio civil. Tal vez existan otros incentivos más allá de la naturaleza ahora indefinida de sus contratos como pueden ser las cuestiones salariales, los beneficios sociales y demás, pero, lo cierto, es que esas terminan siendo cuestiones muy particulares que habrían que ver si tienen efectos en el caso a caso.
Esta no es una preocupación que haya sido ajena entre los miembros del Tribunal Constitucional al resolver esta demanda de inconstitucionalidad. De hecho, en la ponencia se señala lo siguiente al respecto:
“(…) el Tribunal Constitucional considera necesario exhortar al Poder Ejecutivo para que tome las acciones legales necesarias a fin de culminar, en el más breve plazo, con la implementación de la Ley del Servicio Civil, conforme a la Primera Disposición Complementaria Transitoria de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil.”[4]
Esa exhortación —aunque cierto es que no se ve materializada luego en el fallo en mayoría— cobra total sentido si tenemos en cuenta que la Ley 30057, Ley del Servicio Civil, fue publicada en el año 2013 y todavía a la fecha la implementación total del nuevo régimen del servicio civil sigue estando pendiente en nuestro país.
Es por tal razón que este nuevo pronunciamiento por parte del máximo intérprete debe ser tomado como un recordatorio de algo que se tiene pendiente desde hace mucho: poner en orden el régimen laboral de los trabajadores del Estado.
Es cierto que existen muchas críticas justificadas en contra del régimen del CAS. Sin embargo, su eliminación no puede significar el sacrificio de la implementación del régimen del servicio civil. Antes que eso, la eliminación del régimen del CAS debe ser un proceso ordenado en el que confluyan tanto el Poder Ejecutivo (a quien le corresponde la rectoría respecto de las políticas sobre el servicio civil y la gestión de los recursos humanos en el sector público), así como las voces de las miles de personas que trabajan para el Estado bajo dicho régimen.
[1] Sin embargo, hay que precisar que según el artículo 80° del Nuevo Código Procesal Constitucional la sentencia en mención surtirá sus efectos recién desde el día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano, algo que, hasta el cierre del presente artículo, todavía no ha ocurrido.
[2] Obviamente que la incorporación al régimen del 276 solamente operaría, según la norma, respecto de las entidades públicas cuyo régimen laboral sea exclusivamente de esa modalidad.
[3] Solo por recordar el pronunciamiento más reciente, en la sentencia recaída en el Expediente 00011-2020-PI/TC el Tribunal declaró inconstitucional la Ley 31039 que dispuso, entre otras cosas, el ascenso automático y nombramiento del personal del sector salud bajo el régimen CAS.
[4] Tribunal Constitucional del Perú. Expediente 00013-2021-PI/TC. 30 de noviembre de 2021, página 38.
