El Fondo Editorial PUCP liberó su colección «Lo esencial del derecho». Ahí destaca el libro El proceso contencioso-administrativo (Lima, 2019), escrito por el profesor Ramón Huapaya, en colaboración con Oscar Alejos Guzmán. Compartimos este fragmento del texto que explica, de manera ágil y sencilla, en qué consiste la ejecución de sentencias en el proceso contencioso-administrativo.
1. Sistemas de ejecución de sentencias
Históricamente han existido dos sistemas de ejecución de las sentencias (Ortega Álvarez, 2001):
a) Sistema administrativo: donde la administración era la titular de la potestad de ejecución y era totalmente libre de decidir cuándo y cómo se ejecutaban. Se concebía que la actividad de ejecución era administrativa y se regía por las normas de procedimientos administrativos.
b) Sistema jurisdiccional: el juez es el titular de la ejecución y titular de la potestad de dictar sus sentencias y hacerlas cumplir.
El Perú adopta este último sistema jurisdiccional, conforme se desprende de las siguientes normas:
- Artículo 2 de la Constitución: «Ninguna autoridad puede […] modificar sentencias ni retardar su ejecución».
- Artículo 4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial: «Toda persona y autoridad está obligada a acatar y dar cumplimiento a las decisiones judiciales o de índole administrativa, emanadas de autoridad judicial competente, en sus propios términos, sin poder calificar sus contenidos o fundamentos, restringir sus efectos o interpretar sus alcances, bajo la responsabilidad civil, penal y administrativa que la ley señala».
- Artículo 44 del TUO de la LPCA: «La potestad de hacer ejecutar las sentencias y demás resoluciones judiciales corresponde exclusivamente al juzgado o Sala que conoció del proceso en primera instancia. En caso de que la ejecución corresponda a una Sala esta designará al Vocal encargado de la ejecución de la resolución».
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Antiguamente, la ejecución de sentencias era regulada íntegramente por la administración. Esto, claramente, era un atentado al derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, puesto que la ejecución de las sentencias es una actividad netamente jurisdiccional, puesto que los jueces tienen competencia para juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. Hoy en día, siguiendo la tónica moderna, el artículo 44 del TUO de la LPCA proclama expresamente que le corresponde al juez ejecutar y hacer ejecutar lo decidido por los órganos jurisdiccionales especializados en lo contencioso-administrativo.
De otro lado, el artículo 43 del TUO de la LPCA establece una norma referida al deber de cumplimiento específico de las sentencias: «Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 122 del Código Procesal Civil, la sentencia que declara fundada la demanda deberá establecer el tipo de obligación a cargo del demandado, el titular de la obligación, el funcionario a cargo de cumplirla y el plazo para su ejecución».
En consecuencia, el juez contencioso-administrativo al emitir sus sentencias de condena, deberá especificar adecuadamente a quién están dirigidas, quién es el titular de la ejecución y, además, el funcionario encargado de cumplirla y el plazo de su ejecución.
Por su parte, el TUO de la LPCA establece lo siguiente:
Artículo 44.- Ejecución de la sentencia
La potestad de hacer ejecutar las sentencias y demás resoluciones judiciales corresponde exclusivamente al juzgado o Sala que conoció del proceso en primera instancia. En caso de que la ejecución corresponda a una Sala esta designará al Vocal encargado de la ejecución de la resolución.
Los conflictos derivados de actuaciones administrativas expedidas en ejecución de la sentencia serán resueltos en el propio proceso de ejecución de la misma. Antes de acudir al juez encargado de la ejecución, el interesado, si lo considera conveniente, podrá solicitar en vía administrativa la reconsideración de la actuación que originó el conflicto.
Por último, el TUO también dispone lo siguiente:
Artículo 45.- Deber personal de cumplimiento de la sentencia
45.1 Conforme a lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 139 de la Constitución Política y el artículo 4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, las resoluciones judiciales deben ser cumplidas por el personal al servicio de la administración pública, sin que estos puedan calificar su contenido o sus fundamentos, restringir sus efectos o interpretar sus alcances, bajo responsabilidad civil, penal o administrativa; estando obligados a realizar todos los actos para la completa ejecución de la resolución
45.2 El responsable del cumplimiento del mandato judicial será la autoridad de más alta jerarquía de la entidad, el que podrá comunicar por escrito al juez qué funcionario será encargado en forma específica de la misma, el que asumirá las responsabilidades que señala el inciso
Sin perjuicio de lo anteriormente señalado, el juez podrá identificar al órgano responsable dentro de la entidad y otorgarle un plazo razonable para la ejecución de la sentencia.
45.3 En la ejecución de la sentencia los funcionarios encargados de exteriorizar la voluntad de las entidades mediante actuaciones son solidariamente responsables con esta.
45.4 La renuncia, el vencimiento del período de la función o cualquier otra forma de suspensión o conclusión del vínculo contractual o laboral con la administración pública no eximirá al personal al servicio de esta de las responsabilidades en las que ha incurrido por el incumplimiento del mandato judicial, si ello se produce después de haber sido notificado.
En la ejecución de la sentencia los funcionarios encargados de exteriorizar la voluntad de las entidades mediante actuaciones son solidariamente responsables con esta. La renuncia, el vencimiento del período de función o cualquier otra forma de suspensión o conclusión del vínculo contractual o laboral con la administración pública, no eximirá al personal al servicio de esta de las responsabilidades en las que haya incurrido por el incumplimiento del mandato judicial, si ello se produce después de haber sido notificado.
2. La ejecución de sentencias
La dialéctica del proceso en el ámbito de ejecución es inversa a su antecedente temporal, el momento de cognición. Si el primero, cronológicamente, se aboca a transformar el hecho en derecho mediante la actividad cognitiva del juez; el segundo es la transformación del derecho declarado en hecho ejecutado.
La ejecución procesal es la alteración de la realidad conforme al derecho decidido en una sentencia judicial, transformación que se produce por el comportamiento espontáneo del obligado a propósito de una mera declaración judicial o a pesar de la resistencia o no cooperación del vencido en juicio, a propósito de la actuación judicial coercitiva o sustitutiva (Quispe y otros, 2008).
De allí que, en lo contencioso-administrativo, se divida entre la ejecución voluntaria —que corresponde a la administración una vez que el mandato judicial queda firme— y en la ejecución forzosa o coercitiva, que procede cuando, transcurrido el plazo para la ejecución voluntaria, la administración no haya cumplido por lo dispuesto por la autoridad judicial, motivo por el cual, el administrado que venció en el proceso pide al juez que proceda a la ejecución forzosa contra el Estado (Quispe y otros, 2008).
2.1. Sentencia condenatoria con ejecución de obligación de dar suma de dinero
El supuesto de sentencia condenatoria, que contiene la declaración o constitución de un derecho de acreedor y en el que simultáneamente se ordena el pago de la entidad al deudor, presenta en su ejecución un escenario donde pretendidamente se establece una «controversia» entre el Estado —que está sometido a la legalidad presupuestaria y a los privilegios de inembargabilidad— y el derecho a la tutela judicial efectiva y a la ejecución de las sentencias.
Nuestro análisis parte de estas premisas, para solucionar esta aparente contradicción entre las atribuciones del Estado y los derechos del particular. Cabe señalar que he seguido para ello a uno de los mejores estudios sobre el particular en nuestro medio, que es el del profesor Víctor Baca (2006).
El supuesto de sentencia condenatoria con ejecución de obligación de dar suma de dinero, parte de la hipótesis de la emisión de una sentencia que, de forma simultánea a la declaración de nulidad de una resolución administrativa, ordena el pago de una suma de dinero a la entidad del Estado vencida en juicio. Este es el caso, por ejemplo, en donde se declara nulo un acto de sanción y, a su vez, se ordena a la entidad devolver lo que el administrado haya cancelado por concepto de multa.
El proceso de ejecución de esta sentencia pasará por dos grandes etapas: la del procedimiento administrativo previo y la de la ejecución forzada.
2.1.1. El procedimiento administrativo previo
Tiene su justificación en el principio de legalidad presupuestaria establecida en los artículos 77 y 78 de la Constitución, que indican que la decisión del gasto se debe encontrar prevista en el presupuesto anual reservado a la ley.
En materia de ejecución de la obligación de dar suma de dinero, exige que, en un primer momento antes de la realización del pago, conste su autorización en el presupuesto de la entidad o en las partidas presupuestales comunes a todos los pliegos, en el que previamente debe encontrarse autorizado el pago al ejecutante, por lo que, de no encontrarse presupuestado, el procedimiento administrativo previo servirá como instrumento para obtener tal autorización.
Así, en esta primera etapa la ejecución judicial se limita a una ejecución no sustitutiva sino indirecta de empleo de medidas coercitivas, a efectos de concretar la obligación del Estado de presupuestar, señalándose al titular del pliego como el responsable.
Sobre el uso de medidas coercitivas, considero que este poder no solo es factible de ser utilizado, sino que constituye un deber del juez, por cuanto, a falta de norma específica contenida en el TUO de la LPCA, resultan aplicables los artículos 4 y 9 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
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2.1.2. La ejecución forzada
Es el paso que sigue al procedimiento administrativo previo y se encuentra prevista en el TUO de la LPCA en los siguientes términos:
Artículo 46.- Ejecución de obligaciones de dar suma de dinero
Las sentencias en calidad de cosa juzgada que ordenen el pago de suma de dinero, serán atendidas por el Pliego Presupuestario en donde se generó la deuda, bajo responsabilidad del Titular del Pliego, y su cumplimiento se hará de acuerdo con los procedimientos que a continuación se señalan:
46.1 La Oficina General de administración o la que haga sus veces del Pliego Presupuestario requerido deberá proceder conforme al mandato judicial y dentro del marco de las leyes anuales de presupuesto.
46.2 En el caso de que para el cumplimiento de la sentencia el financiamiento ordenado en el numeral anterior resulte insuficiente, el Titular del Pliego Presupuestario, previa evaluación y priorización de las metas presupuestarias, podrá realizar las modificaciones presupuestarias dentro de los quince días de notificada, hecho que deberá ser comunicado al órgano jurisdiccional correspondiente.
46.3 De existir requerimientos que superen las posibilidades de financiamiento expresadas en los numerales precedentes, los pliegos presupuestarios, bajo responsabilidad del Titular del Pliego o de quien haga sus veces, mediante comunicación escrita de la Oficina General de administración, hacen de conocimiento de la autoridad judicial su compromiso de atender tales sentencias de conformidad con el artículo 70 del Texto Único Ordenado de la ley 28411, ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, aprobado mediante el decreto supremo 304-2012-EF.
46.4 Transcurridos seis meses de la notificación judicial sin haberse iniciado el pago u obligado al mismo de acuerdo a alguno de los procedimientos establecidos en los numerales 46.1, 46.2 y 46.3 precedentes, se podrá dar inicio al proceso de ejecución de resoluciones judiciales previsto en el artículo 713 y siguientes del Código Procesal Civil. No podrán ser materia de ejecución los bienes de dominio público conforme al artículo 73 de la Constitución Política del Perú.
Vale mencionar que la norma mencionada ha sido modificada varias veces y el contexto de su modificación se encuentra no solo en la emisión de decretos de urgencia, que ilegalmente pretendieron regular una situación que claramente no era de urgencia, sino también en el dictado de varias sentencias del Tribunal Constitucional —en particular la STC recaída en los expedientes acumulados 015-2001-AI/TC, 016-2001- AI/TC y 004-2002/TC—. Por motivos de espacio no me es posible explayarme aquí; sin embargo, remito al informado trabajo del profesor Víctor Baca (2006, pp. 157 y ss.).
2.1.3. Limitaciones objetivas y subjetivas a la ejecución de sentencias condenatorias de la administración
Ahora bien, en el supuesto de ejecución forzosa regulado por el artículo 46.4 del TUO de la LPCA, ¿es posible embargar bienes del Estado para hacer cumplir los términos de las sentencias de condena pecuniaria? Nuestra respuesta, siguiendo a Baca (2006) es que sí, pero con ciertas limitaciones y recaudos.
En ese sentido, es posible limitar la embargabilidad de los bienes públicos, siempre y cuando esto obedezca a causas objetivas, habida cuenta de que, como lo ha señalado el Tribunal Constitucional,
como sucede con todos los derechos fundamentales, el de efectividad de las resoluciones judiciales tampoco es un derecho absoluto, es decir, que esté exento de condiciones, límites o restricciones en su ejercicio […] el Tribunal Constitucional considera legítimo que tomando en cuenta al sujeto procesal vencido en juicio y, en concreto, cuando ese vencido en juicio sea el Estado, el legislador pueda establecer ciertos límites o restricciones al derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales firmes, en la medida en que estas tengan una justificación constitucional (FFJJ 15 de la sentencia recaída en los expedientes acumulados 015-2001-AI/TC, 016-2001-AI/TC y 004-2002-AI/ TC).
Los límites al embargo de los bienes de la administración pública, entonces, solo podrán sujetarse a dos tipos de causas: objetivas y subjetivas (Baca, 2006).
Las limitaciones objetivas son absolutas. Se derivan de la calidad jurídica de algunos bienes públicos —por ejemplo, los bienes afectos a un uso o servicio público—. En estos casos, los bienes de dominio público son inalienables —es decir, están fuera del comercio y no pueden ser gravados ni vendidos en el mercado— y, por tanto, objetivamente son inembargables y tampoco podrían ser rematados.
Las limitaciones subjetivas no pueden ser absolutas, pues impiden la ejecución contra la administración pública. Lo contrario implicaría asumir la tesis del privilegium fisci, conforme a la cual se sostiene la «inembargabilidad de los bienes administrativos simplemente en virtud de su titularidad pública; es decir, todos los bienes públicos, solo por ser tales, serían inembargables, de modo que la ejecución de la sentencia quedaba en manos de la propia administración condenada, al carecer los jueces de las facultades para hacerla cumplir» (Baca, 2006, p. 159).
Como bien se ha indicado, tres serían los argumentos para rebatir esta tesis: (i) la potestad jurisdiccional de hacer cumplir lo juzgado; (ii) el contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva; y (iii) el principio de igualdad procesal (Baca, 2006, p. 160).
Sobre este último, sin embargo, no existe acuerdo en la doctrina. Hay quienes niegan su aplicación al caso, pues consideran que, en la realidad, no existe igualdad entre administrado y administración, por lo que sí existe justificación para que algunos bienes sean considerados inembargables.
En ese sentido, podrá darse alguna concesión debido al servicio del interés general, pero nunca este será un motivo para que el Estado deje de pagar sus obligaciones. Tal vez la única limitación subjetiva sería el principio de legalidad presupuestaria.
2.1.4. Un supuesto discutido: el caso del embargo de dinero público
Queda claro en nuestro ordenamiento que los fondos públicos no son inembargables por definición, ni tampoco pueden ser considerados como bienes de dominio público.
Sin embargo, se puede afirmar válidamente que existen algunas limitaciones al embargo y ejecución sobre dichos fondos, en virtud del principio de legalidad presupuestaria. No obstante, ello no implica otorgar facultad discrecional para cumplir o no las decisiones judiciales y se trata solo de una limitación temporal a la ejecución. El derecho a la tutela judicial efectiva sería desconocido si se pospone indefinidamente el pago de las deudas de la administración.
En ese sentido, hay que buscar una interpretación conciliadora del privilegio con el derecho a la tutela judicial efectiva y con el derecho a la ejecución de las sentencias condenatorias. El dinero público no es dominio público, es un bien fungible y no puede ser considerado como inalienable o imprescriptible.
Sobre el particular, se hace necesario revisar lo que dispone el TUO de la Ley General del Sistema Nacional del Presupuesto:
Artículo 70.- Pago de sentencias judiciales
70.1 Para el pago de sumas de dinero por efecto de sentencias judiciales en calidad de cosa juzgada, se afecta hasta el cinco por ciento (5%) o hasta un mínimo de tres por ciento (3%), según sea necesario, de los montos aprobados en el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA), con excepción de los fondos públicos correspondientes a las fuentes de financiamiento Donaciones y Transferencias y Operaciones Oficiales de Crédito Interno y Externo, la reserva de contingencia y los gastos vinculados al pago de remuneraciones, pensiones y servicio de tesorería y de deuda. Esta norma comprende, entre otros, la atención de sentencias judiciales en calidad de cosa juzgada por adeudos de beneficios sociales.
70.2 El Ministerio de Economía y Finanzas, a través de la Dirección General de Endeudamiento y Tesoro Público, procederá a la apertura de una cuenta bancaria en el Banco de la Nación para cada Entidad que lo solicite, en la cual la Entidad deberá depositar, mensualmente, los montos de las afectaciones presupuestales mencionadas en el numeral precedente, bajo responsabilidad del Director General de administración o quien haga sus veces en la Entidad.
70.3 Los pagos de las sentencias judiciales, incluidas las sentencias supranacionales, deberán ser atendidos por cada Entidad, con cargo a su respectiva cuenta bancaria indicada en el numeral precedente, debiendo tomarse en cuenta las prelaciones legales.
70.4 En caso de que los montos de los requerimientos de obligaciones de pago superen el porcentaje señalado en el numeral 1 del presente artículo, la Entidad debe cumplir con efectuar el pago en forma proporcional a todos los requerimientos existentes de acuerdo a un estricto orden de notificación, hasta el límite porcentual.
70.5 Los requerimientos de pago que superen los fondos públicos señalados en el numeral 1 del presente artículo se atenderán con cargo a los presupuestos aprobados dentro de los cinco (5) años fiscales subsiguientes.
70.6 Precisase que la prelación legal implica que las deudas se cancelan y/o amortizan bajo responsabilidad, priorizando la antigüedad del expediente que contiene el monto adeudado, así como la presentación de la documentación sustentatoria.
La interpretación legal consistente de la norma citada considera que ciertas partidas no pueden ser afectadas al momento de pagar las sentencias judiciales cuando se siga el procedimiento previsto en la LPCA. En ese sentido, se pronuncia Víctor Baca:
Es decir, la ley considera que ciertas partidas no deben verse afectadas al momento de pagar las sentencias judiciales cuando se siga el procedimiento previsto en la LPCA, y tendrían que ser esas las que no puedan ser objeto de embargo en ejecución, al afectar el funcionamiento básico e indispensable de las Administraciones Públicas: es el caso, por ejemplo, del dinero destinado al pago de remuneraciones. En consecuencia, todas las demás partidas presupuestarias, aun cuando estuvieran destinadas a futuras obras públicas, pueden ser objeto de embargo, en el marco del proceso de ejecución forzosa (2006, p. 168).
Comparto plenamente la lectura que realiza el profesor Baca sobre el tema en cuestión y es que no debe perderse de vista que una regla absoluta de inembargabilidad del dinero público implicaría otorgar un privilegio desproporcionado a la administración pública, atentando con el fin del proceso que es la tutela efectiva de las situaciones jurídicas de los ciudadanos en un Estado constitucional de derecho.
