Sumilla: 1. Introducción. La ejecución de actos administrativos, 2. La pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo, 3. Ejecución forzosa, 4. Notificación de acto de inicio de ejecución, 5. Medios de ejecución forzosa, 6. Conclusiones, 7. Bibliografía.
1. Introducción. La ejecución de actos administrativos
Tal como se encuentra validado en nuestro ordenamiento administrativo, los actos administrativos se presumen válidos. Por ello, desde el momento en que se dictan estos producen efectos, en consecuencia, los particulares quedan obligados a cumplirlos. Estos tienen la opción de cumplirlos voluntariamente. Sin embargo, en el supuesto que no los cumplan, la administración puede imponer la ejecución de los actos administrativos, por sí misma, de manera forzosa (ejecución forzosa)[1].
El TUO de la Ley 27444 señala que los actos administrativos tendrán carácter ejecutario, salvo disposición legal expresa en contrario, mandato judicial o que estén sujetos a condición o plazo conforme a ley (art. 203).
2. La pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo
El artículo 204 del TUO de la Ley 27444 señala que, salvo norma expresa en contrario, en la ejecución de actos administrativos, estos pierden efectividad y ejecutoriedad en tres casos:
2.1. Por suspensión provisional conforme a ley (art. 204.1.1)
Sin perjuicio de que el acto presumido como válido tenga como consecuencia su ejecutoriedad, si un particular lo impugna o reclama ante el juez, el acto puede suspenderse. En tal sentido, una vez resuelto el reclamo, se determinará si el acto debe, en definitiva, cumplirse o no. Por ello, de acuerdo a lo afirmado por Bermúdez Soto, la suspensión de la eficacia del acto viene a concretar la interrelación existente entre la presunción de legalidad, la autotutela administrativa y la impugnabilidad[2].
2.2. Por pérdida de interés (art. 204.1.2)
De a acuerdo con el TUO de la Ley 27444, el acto pierde ejecutoriedad cuando transcurridos dos años de adquirida firmeza, la administración no ha iniciado los actos que le competen para ejecutarlos. Esto significaría una pérdida de interés de la administración por requerir la ejecución del acto y también limitará su poder para requerirlo.
2.3. Cuando se cumpla la condición resolutiva a que estaban sujetos de acuerdo a ley (art. 204.1.3)
Este supuesto se da cuando, de acuerdo con lo señalado por Morón Urbina[3], producida una situación fáctica que la autoridad presupuso como condición para que el acto administrativo dejara de producir sus efectos, esta pérdida de eficacia opera automáticamente.
Cuando el administrado oponga al inicio de la ejecución del acto administrativo la pérdida de su ejecutoriedad, la cuestión es resuelta de modo irrecurrible en sede administrativa por la autoridad inmediata superior, de existir, previo informe legal sobre la materia (art. 204.2).
3. Ejecución forzosa
En línea con lo afirmado por el art. 205 del TUO de la Ley 27444, la ejecución de los actos administrativos procede a través de la ejecución forzosa. Esta acción de la administración procede a través de sus propios órganos competentes o de la Policía Nacional del Perú.
La autoridad debe cumplir las siguientes seis exigencias:
(i) Que se trate de una obligación de dar, hacer o no hacer, establecida a favor de la entidad.
(ii) Que la prestación sea determinada por escrito de modo claro e íntegro.
(iii) Que tal obligación derive del ejercicio de una atribución de imperio de la entidad o provenga de una relación de derecho público sostenida con la entidad.
(iv) Que se haya requerido al administrado el cumplimiento espontáneo de la prestación, bajo apercibimiento de iniciar el medio coercitivo específicamente aplicable.
(v) Que no se trate de acto administrativo que la Constitución o la ley exijan la intervención del Poder Judicial para su ejecución.
(vi) En el caso de procedimientos trilaterales, las resoluciones finales que ordenen medidas correctivas constituyen títulos de ejecución conforme a lo dispuesto en el artículo 713 inciso 4) del Código Procesal Civil, modificado por la Ley 28494, una vez que el acto quede firme o se haya agotado la vía administrativa.
En caso de resoluciones finales que ordenen medidas correctivas, la legitimidad para obrar en los procesos civiles de ejecución corresponde a las partes involucradas.
4. Notificación de acto de inicio de ejecución
De acuerdo con Morón Urbina[4], luego de producidos tres actos sucesivos que verdaderamente podrá tener lugar la iniciación del procedimiento de ejecución forzosa: i) la emisión del acto que se pretende ejecutar; ii) el apercibimiento del cumplimiento; y, iii) el acto de inicio de ejecución (título ejecutivo).
La notificación es una garantía procedimental que permite al administrado oponerse a tiempo a la decisión de la administración o, en su defecto, cumplir oportunamente con el requerimiento de la administración en la ejecución.
Por esa razón, la ley dispone que la decisión que autorice la ejecución administrativa será notificada a su destinatario antes de iniciarse la misma (art. 206.1). Esto permitirá al administrado conocer de la medida y cumplir con el acto materia de ejecución antes de que este sea ejecutado por la entidad. Asimismo, la ley señala que la autoridad puede notificar el inicio de la ejecución sucesivamente a la notificación del acto ejecutado, siempre que se facilite al administrado cumplir espontáneamente la prestación a su cargo (art. 206.2).
5. Medios de ejecución forzosa
De acuerdo con el artículo 207 la ejecución forzosa por la entidad se efectuará respetando siempre el principio de razonabilidad. Asimismo, dicho artículo dispone cuatro medios de ejecución: a) ejecución coactiva, b) ejecución subsidiaria, c) multa coercitiva, y d) compulsión sobre las personas.
Asimismo, la ley dispone dos reglas sobre estos medios de ejecución. La primera regla es que si fueran varios los medios de ejecución aplicables, se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual (art. 207.1). Por su parte, la segunda regla señala que si fuese necesario ingresar al domicilio o a la propiedad del afectado, deberá seguirse lo previsto por el inciso 9) del artículo 20 de la Constitución Política del Perú (art. 207.2).
5.1. Ejecución coactiva (art. 208)
El TUO de la Ley 27444 se limita a señalar que la ejecución coactiva funciona en el supuesto que la entidad hubiera de procurarse la ejecución de una obligación de dar, hacer o no hacer. Para dicho efecto, esta deberá seguir el procedimiento previsto en las leyes de la materia.
Sin embargo, de acuerdo con lo señalado por Pedreschi[5], el procedimiento de ejecución coactiva tiene como objeto facultar a la administración para detraer bienes muebles o inmuebles o derechos del patrimonio del deudor en cantidad suficiente hasta satisfacer la deuda constitutiva de la obligación de dar. Además, en el caso de obligaciones de hacer o de no hacer, el procedimiento de ejecución coactiva brinda a la administración la facultad de obtener la realización de una conducta u omisión específica por parte del administrado.
La condición especial para que la opere esta modalidad específica de ejecución forzosa de los actos administrativos, radica en que la obligación materia de ejecución consista en una deuda originada en una relación jurídica de derecho público. En otras palabras, esto significa que la obligación impuesta al administrado que va a ser materia de ejecución forzosa debe sustentarse efectivamente en la potestad de imperio inherente al poder público, en cuyo caso corresponderá en forma obligatoria el sometimiento al fuero jurisdiccional.
Cabe precisar que la ejecución coactiva se encuentra regulada en el TUO de la Ley 26979, Ley del procedimiento de ejecución coactiva, aprobado mediante Decreto Supremo 18-2008-JUS, norma que dispone las pautas para la tramitación de este procedimiento.
5.2. Ejecución subsidiaria (art. 209)
La ejecución subsidiaria tendrá lugar cuando se trate de actos que, por no ser personalísimos, puedan ser realizados por un sujeto distinto del obligado. Sobre el particular, la ley establece tres reglas para este medio de ejecución forzosa:
(i) En este caso, la entidad realizará el acto, por sí o a través de las personas que determine, a costa del obligado.
(ii) El importe de los gastos, daños y perjuicios se exigirá conforme a lo dispuesto en el artículo anterior.
(iii) Dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecución, o reservarse a la liquidación definitiva.
5.3. Multa coercitiva (art. 210)
La entidad puede, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por períodos suficientes para cumplir lo ordenado. Esta posibilidad se habilitará cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen. De igual forma, la multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con ellas.
Asimismo, la multa coercitiva se producirá en los siguientes supuestos:
a) Actos personalísimos en que no proceda la compulsión sobre la persona del obligado.
b) Actos en que, procediendo la compulsión, la administración no la estimara conveniente.
c) Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.
5.4. Compulsión sobre las personas (art. 211)
Los actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no hacer o soportar, podrán ser ejecutados por compulsión sobre las personas en los casos en que la ley expresamente lo autorice, y siempre dentro del respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitución Política.
Si los actos fueran de cumplimiento personal, y no fueran ejecutados, darán lugar al pago de los daños y perjuicios que se produjeran, los que se deberán regular judicialmente.
5. Conclusiones
- La administración puede imponer la ejecución de los actos administrativos, por sí misma, de manera forzosa (ejecución forzosa).
- Los actos administrativos pierden efectividad y ejecutoriedad en tres casos: por suspensión provisional conforme a ley, por pérdida de interés de la administración, cuando se cumpla la condición resolutiva a que estaban sujetos de acuerdo a ley.
- Existen 4 medios de ejecución forzosa: a) ejecución coactiva, b) ejecución subsidiaria, c) multa coercitiva, y d) compulsión sobre las personas.
6. Bibliografía
ÁLVAREZ GARCÍA, Vicente; ARIAS APARICIO, Flor. Lecciones sobre el acto administrativo y sobre el procedimiento administrativo. 2020.
BERMÚDEZ SOTO, Jorge; PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DE VALPARAÍSO. FACULTAD DE DERECHO. Derecho administrativo general. Abeledo Perrot-Legal Publishing, 2014.
MORÓN ÚRBUNA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del procedimiento administrativo general. Nuevo texto único ordenado de la Ley N° 27444 (Decreto Supremo N° 004-2019-JUS). Tomo II. Décima Edición. Lima, Gaceta Jurídica, 2019.
PEDRESCHI GARCÉS, Willy. Breves notas sobre el tratamiento actual del procedimiento de ejecución coactiva de las obligaciones no tributarias de competencia de la administración pública. Derecho & Sociedad, 2006, no 26, p. 268-277.
[1] ÁLVAREZ GARCÍA, Vicente; ARIAS APARICIO, Flor. Lecciones sobre el acto administrativo y sobre el procedimiento administrativo. 2020, p.157.
[2] BERMÚDEZ SOTO, Jorge; PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DE VALPARAÍSO. FACULTAD DE DERECHO. Derecho administrativo general. Abeledo Perrot-Legal Publishing, 2014, p. 129.
[3] MORÓN ÚRBUNA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del procedimiento administrativo general. Nuevo texto único ordenado de la Ley N° 27444 (Decreto Supremo N° 004-2019-JUS). Tomo II. Décima Edición. Lima, Gaceta Jurídica, 2019, p. 124.
[4] MORÓN ÚRBUNA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del procedimiento administrativo general. Nuevo texto único ordenado de la Ley N° 27444 (Decreto Supremo N° 004-2019-JUS). Tomo II. Décima Edición. Lima, Gaceta Jurídica, 2019. p. 130.
[5] PEDRESCHI GARCÉS, Willy . Breves notas sobre el tratamiento actual del procedimiento de ejecución coactiva de las obligaciones no tributarias de competencia de la administración pública. Derecho & Sociedad, 2006, no 26, p. 268.
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