¿Desde cuándo surte efectos la anotación preventiva en el saneamiento de propiedad estatal?

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Sumario: 1. Introducción; 2. Etapas del procedimiento especial de saneamiento de predios estatales; 3. Anotación preventiva; 4. Interpretaciones en torno al momento en que surte efectos la anotación preventiva; 5. Balance de las posiciones; 6. Conclusiones.


1. Introducción

Como hemos señalado en anteriores ocasiones, el saneamiento de la propiedad estatal tiene una particular importancia en cualquier ordenamiento; pues, a partir de los bienes de propiedad estatal, se busca satisfacer las necesidades colectivas, sea de manera directa o indirecta.

Teniendo en cuenta esto, es sencillo justificar un marco normativo especial que propicie su ejecución. No obstante, como en cualquier área del derecho, es común encontrarnos frente a problemas interpretativos (sentido de la norma aplicable).

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En este caso, el problema que presentamos tiene que ver con determinar desde cuándo se contabiliza el plazo de la anotación preventiva que se realiza en el marco del procedimiento especial de saneamiento de predios estatales, regulado en el Reglamento de la Ley 29151, aprobado por el Decreto Supremo 008-2021-VIVIENDA.

Frente a este problema, la jurisprudencia registral ha dado dos respuestas. La primera es que el plazo se contabiliza desde la fecha del asiento de presentación; en la segunda, el plazo se cuenta desde la fecha en la que se extiende la anotación preventiva.

En las siguientes líneas, analizaremos el problema interpretativo propuesto. Para ello, valoraremos la línea argumental que sustenta cada respuesta mencionada, tomando en cuenta sus razones y, especialmente, sus consecuencias.

2. Etapas del procedimiento especial de saneamiento de predios estatales

Este procedimiento busca que las entidades cuenten con un mecanismo ágil y sencillo que refleje la realidad jurídica de sus bienes en el Registro.

Para evitar que dicho procedimiento afecte a un tercero, mediante sus etapas se pretende garantizar que se reduzcan al mínimo los riesgos de vulneración de derechos ajenos.

A la par, sus etapas reflejan el flujo natural que sigue cualquier acción de saneamiento físico-legal. Evidentemente, todo parte del diagnóstico, el cual permitirá reconocer qué situaciones jurídico-reales necesitan ser regularizadas en el Registro.

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Una vez reconocido el aspecto por regularizar, se opta por el mecanismo idóneo. Este puede corresponder al régimen general (es decir, los procedimientos disponibles para todos) o al régimen especial (los procedimientos de la legislación de propiedad estatal).

Si decide optar por el régimen especial, la entidad procede a elaborar los documentos respectivos —en el caso concreto: la declaración jurada, planos y memoria descriptiva (si la naturaleza del acto lo requiere), las notificaciones (personal o por publicación)— así como determinar si será necesario recurrir a la prevalencia catastral registral.

Apenas se haya realizado ello —concretamente, la notificación—, la entidad cuenta con 30 días desde la notificación para solicitar la anotación preventiva; a la par transcurre el mismo plazo para que se puedan formular oposiciones de posibles afectados con el acto de saneamiento. Como puede verse, el plazo que surte efectos relevantes de cara al procedimiento es el plazo de la notificación, y no el de la anotación preventiva.

Luego, la entidad cuenta con 6 meses, prorrogables por igual término y por única vez, para solicitar la inscripción definitiva. Esta puede solicitarse a partir del día siguiente que se cumple el plazo para la oposición que —como se dijo— es de 30 días desde la notificación. Para la inscripción definitiva se adjunta el cargo de la notificación, el Código Único Sinabip (CUS) y, de ser el caso, la resolución que aprueba la prevalencia, con lo cual culmina el procedimiento.

3. Anotación preventiva

Para los autores españoles, entre ellos Manzano[1], la anotación preventiva puede tener diversas finalidades, como asegurar el resultado de un juicio, garantizar un derecho perfecto, pero no consumado o preparar un asiento definitivo. Esto explica de alguna forma por qué es difícil proporcionar un concepto unitario de la anotación preventiva ya que los casos en los que se da no son homogéneos[2].

En el caso concreto del saneamiento de predios estatales, la anotación preventiva tiene dos efectos. El primero (puramente registral) es garantizar la prioridad registral del acto o derecho objeto de saneamiento; el segundo (puramente procedimental) es servir de temporizador para que la entidad solicite la inscripción definitiva, pues esta debe efectuarse dentro de la vigencia de la anotación preventiva, es decir, dentro de los 6 meses, prorrogables por el mismo plazo y por única vez, según lo dispone el artículo 252.4 del Reglamento de la Ley 29151.

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Con lo segundo se buscó eliminar el carácter indeterminado de las anotaciones preventivas de este procedimiento especial, el cual fue reafirmado en muchas ocasiones por el Tribunal Registral (v. gr. Resolución 1541-2020-SUNARP-TR-L del 2/9/2020). Así, se persigue el mismo resultado con el segundo párrafo de la primera disposición complementaria transitoria del Reglamento de la Ley 29151. Esta disposición establece la caducidad de pleno derecho de las anotaciones preventivas cuya conversión —en definitiva— no fuera solicitada dentro de los 6 meses contabilizados desde la vigencia de dicho reglamento.

Entonces, como puede verse, el plazo de 6 meses es común para las anotaciones preventivas extendidas al amparo del vigente Reglamento de la Ley 29151, así como para las extendidas con el Decreto Supremo 130-2001-EF. En el segundo caso varía el momento desde que se contabilizan, pues aquí el plazo de inicio corre desde la vigencia del Reglamento de la Ley 29151, mientras que en las primeras se presenta el problema interpretativo que se aborda en estas líneas.

4. Interpretaciones en torno al momento en que surte efectos la anotación preventiva

En este punto existen dos posiciones bien marcadas en el Tribunal Registral. La primera corresponde a la Cuarta Sala (Trujillo), la cual concluye que el plazo se contabiliza desde la fecha de extensión de la anotación, tal como lo ha establecido en la Resolución 1035-2022-SUNARP-TR del 21/3/2022. En el otro extremo tenemos a la Primera y Tercera Sala (Lima), que sostienen que el plazo se contabiliza desde el asiento de presentación, de acuerdo con las Resoluciones 915-2022-SUNARP-TR del 11/3/2022 y 988-2022-SUNARP-TR del 18/3/2022.

Para evitar tergiversar el sentido de los argumentos de cada posición, procederé a transcribirlos.

En cuanto a la Cuarta Sala, su línea argumental es la siguiente:

8. […] Tenemos entonces que el cómputo del plazo de vigencia de las anotaciones preventivas se efectúa de acuerdo a las normas que las rigen; sin embargo, de no tener una disposición especial, se entiende que el plazo se computa desde la fecha del asiento de presentación del título que dio mérito a la anotación.
En el presente caso, el numeral 252.4 del artículo 252 del Reglamento de la Ley N.° 29151, al señalar que la anotación preventiva tendrá una vigencia de seis meses, ello significa que el plazo de caducidad debe computarse desde su extensión y no desde la fecha del asiento de presentación del título que lo originó, al igual que el bloqueo regido por el Decreto Ley N.° 18278, precisado en el artículo 136 del Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios.
Esta norma señala que la anotación preventiva tiene una vigencia de seis meses, dicha anotación preventiva fue realizada el 09.08.2021, antes de ello solo era solicitud de anotación preventiva. En efecto, si se computase los 06 meses desde la fecha de presentación de la solicitud al diario registral, se generaría una situación poco razonable por cuanto al estar sujeto este acto a calificación registral, la solicitud puede ser objeto de observaciones y prórrogas de la vigencia del asiento de presentación, por lo que al momento de que se realice efectivamente el asiento de anotación preventiva bien podría haber transcurrido un tiempo considerable, lo que implicaría que la anotación tendría de hecho, desde la fecha de su registro una vigencia inferior a la prevista en la norma especial que la regula.

Como puede apreciarse, la postura de la Cuarta Sala se sostiene sobre un argumento que resalta el tiempo que toma la calificación registral, el cual puede resultar en muchos casos perjudicial, pues la vigencia sería inferior a la prevista en la norma especial que regula la anotación preventiva, y además parangona esta situación con el bloqueo registral.

Contrariamente, las Salas de Lima, por ejemplo, en el caso de la Resolución 988-2022-SUNARP-TR, señalan lo siguiente:

11. […] el asiento de inscripción del acto o derecho no va a producir sus efectos y no va a retrotraerse a la fecha del asiento de presentación del título correspondiente, sino que sus efectos se retrotraerán a la fecha del asiento de presentación de la anotación preventiva que le guardó prioridad. Debe aclararse que en ambos casos (inscripción regular o anotación preventiva), estamos ante la actuación del principio de prioridad contenido en el artículo 2016 del Código Civil).
12. Siendo así, tenemos que, aunque la ley especial no haya señalado expresamente la fecha de inicio de la anotación preventiva, existen elementos que sí nos permiten determinar la fecha de inicio de la misma, aplicando la norma general contenida en el referido artículo 2016, concordado con el numeral IX del Título Preliminar y artículo 68 del Reglamento General de los Registros Públicos.

Como puede verse, en este caso, el razonamiento de las Salas de Lima parte del hecho de que la norma especial no señala desde cuándo se contabiliza el plazo de la anotación preventiva, por lo que se aplica la norma general.

5. Balance de las posiciones

Respecto de la posición de la Sala de Trujillo, tenemos que el numeral 252.4 del artículo 252 del Reglamento de la Ley 29151 establece lo siguiente: “[L]a citada anotación preventiva tiene una vigencia de seis (06) meses, pudiendo solicitarse su prórroga por el mismo plazo y por única vez […]” (énfasis añadido).

Por su parte, el penúltimo párrafo del artículo 136 del Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios señala que “el bloqueo tiene una vigencia de sesenta (60) días hábiles contados a partir de la fecha de su anotación en la partida registral correspondiente […]” (énfasis añadido).

Ambas normas tienen una redacción completamente distinta. En la primera se dice que la anotación preventiva tiene una vigencia de 6 meses, sin mencionar desde cuándo inicia el conteo; en la segunda expresamente el plazo de vigencia se cuenta desde la fecha de anotación. Claramente no son situaciones parangonables, sino —más bien— se trata de una interpretación forzada.

El otro argumento es puramente circunstancial, pues pueden existir procedimientos registrales de calificación de anotaciones preventivas que demoren y otros que no. Empero, usar una razón de ese tipo sin evidencia estadística no lo vuelve un argumento, sino una suposición, y las suposiciones no constituyen argumentos.

Para esto, basta pensar en qué etapas del procedimiento siguen de la anotación preventiva. Así, tenemos a la oposición y a la inscripción definitiva. En la oposición no hay mayor inconveniente, pues esta tiene como efecto el de suspender el procedimiento (artículo 254.2 del Reglamento de la Ley 29151). En la inscripción definitiva tampoco, pues la entidad no tiene que elaborar ningún documento adicional que lleve a pensar que los 6 meses puedan perjudicarle, ya que todos los documentos se elaboran antes de la anotación preventiva, por ello hay una etapa con esa denominación.

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Podría pensarse en que la generación del CUS puede implicar algún tipo de demora; sin embargo, las entidades no deberían esperar a que se genere la anotación preventiva para tramitar el CUS, pues incluso este puede generarse de manera provisional solo con una declaración jurada (artículo 20.3 del Reglamento de la Ley 29151), y en todo caso, si esto demorase, la entidad es responsable de pedir la prórroga de la anotación preventiva.

Asimismo, deben considerarse los efectos de la anotación preventiva en este procedimiento especial. Debido a que esta anotación únicamente determina el tiempo que cuenta la entidad para solicitar la inscripción definitiva, ya no se toma en cuenta para contabilizar el plazo de la oposición, como se hacía anteriormente y que justificaba que el plazo se contabilice desde la inscripción provisional (Cfr. artículo 11 del DS 130-2001-EF), pues ahora el plazo de oposición transcurre desde la notificación.

Por estas razones, consideramos que los argumentos de la Sala de Trujillo no son lo suficientemente consistentes.

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Además, el argumento de las Salas de Lima nos parece más coherente, en el sentido de que el plazo de la anotación preventiva es regido por la norma que la sustenta (punto de partida común con la Sala de Trujillo). En este caso, la normativa de predios estatales no ha establecido nada concreto al respecto, incluso podríamos afirmar que la tendencia de este nuevo reglamento ha sido precisamente evitar la inactividad de las entidades al colocar un plazo de vencimiento de las anotaciones preventivas —el cual no existía antes— tanto a las que se generan dentro de su vigor como a las extendidas con la normativa anterior; lo cual es coherente con la intención de establecer mayor responsabilidad a las entidades en el procedimiento.

Por todo lo dicho, podemos concluir que decantarse por que el plazo se contabilice desde la fecha de la anotación y no del asiento de presentación no se trata de una solución legal sino política, que, si bien no consideramos incorrecta por su propósito, no toma en cuenta el procedimiento especial de saneamiento en su integridad.

6. Conclusión

Coincidimos con las Salas de Lima en el sentido de que el plazo de vigencia de la anotación preventiva se contabiliza desde la fecha del asiento de presentación, pues la legislación especial no contempla en forma expresa cómo se contabiliza este plazo.


[1] Manzano Solano, Antonio y Manzano Fernández, María del Mar. Instituciones de derecho registral inmobiliario. Madrid: Fundación Registral, 2008, p. 388.

[2] Chico y Ortiz, José María. Estudios sobre derecho hipotecario. Tomo I, cuarta edición. Madrid: Marcial Pons, 2000, p. 633.

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