El saneamiento de predios estatales

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Sumario: 1. Introducción; 2. La titularidad en el saneamiento; 3. El procedimiento; 4. La adecuación de procedimientos iniciados antes del nuevo reglamento; 5. Conclusiones.


1. Introducción

Cuando hablamos del saneamiento de predios estatales es común recordar al Decreto Supremo 130-2001-EF. Esta norma ha tenido un largo periodo de vigencia y en su ínterin se han producido diversos pronunciamientos que sobre la base de la casuística han ido perfilando sus alcances aplicativos.

Como puede advertirse en los primeros pronunciamientos del Tribunal Registral sobre la materia, existió una natural resistencia al entendimiento de que esta norma constituía (como muchas otras) una excepción al régimen general, pues simplificaba tremendamente la formalidad del título para presentar al registro, sin contar con el natural desconocimiento sobre un tema con un desarrollo laxo (hasta ese entonces e incluso ahora).

Con el Decreto Legislativo 1358 se modificaron las cuestiones sustantivas de ese procedimiento especial de saneamiento de predios estatales, principalmente a la forma de extender la inscripción cuando el saneamiento se sustenta en el derecho de propiedad o la posesión, a sus límites (posesión en propiedad particular) y otros aspectos.

Asimismo, dicho decreto dispuso la derogación de, entre otros, el Decreto Supremo 130-2001-EF, el cual tuvo una aplicación ultractiva únicamente para aquellos aspectos que se regularían en el nuevo reglamento de la Ley 29151, principalmente, los requisitos y el procedimiento[1].

Este nuevo Reglamento de la Ley 29151, aprobado por el Decreto Supremo 008-2021-VIVIENDA, fue publicado finalmente el 11/4/2021 en el diario oficial El Peruano, contemplando en su capítulo V del título II el procedimiento especial de saneamiento físico legal de predios estatales, al cual nos referiremos en las siguientes líneas.

2. La titularidad en el saneamiento

Para que las entidades puedan realizar inversiones orientadas a la mejora de la infraestructura pública es necesario que el predio esté debidamente saneado, lo que implica que se encuentre bajo su administración, sino de otra forma no se justificaría la inversión[2].

Por ello, la entidad puede ser propietaria del bien o simplemente ejercer actos posesorios. Es importante distinguir un caso del otro. En el saneamiento estatal, para que se considere propietaria debe contar con un título comprobatorio de dominio que conste en un documento de fecha cierta, en cambio en la posesión esta debe circunscribirse al cumplimiento de las funciones de la entidad.

Estos aspectos no se acreditan ante el Registro, sino ante la SBN en una eventual acción de supervisión de procedimientos, para el Registro únicamente se menciona alguna de las dos circunstancias en la declaración jurada que debe presentarse al momento de peticionar la anotación preventiva, evidentemente, en el caso de la posesión no debe mencionarse ningún documento que la acredita, bastando que se mencione que la posesión se da para el cumplimiento de las funciones de la entidad, siendo acertado el criterio adoptado en la Resolución 2093-2021-SUNARP-TR del 15/10/2021.

Si la entidad cuenta con un derecho de propiedad, la inscripción se efectúa directamente a favor de la entidad (ya no como antes “Estado representado por…”) y si la entidad sustenta el saneamiento en la posesión, la inscripción se realiza a favor del Estado y se inscribe automáticamente como carga la afectación en uso a su favor. El caso de los bienes de dominio público es especial, pues la inscripción se realiza a favor del Estado administrado por la entidad competente. Cabe señalar que si el bien está inscrito a favor de una entidad estatal no es relevante que en la declaración jurada se consigne que la entidad adquirió el bien de otra entidad o un particular incluso distinto del titular registral, pues en estos casos no se exige el tracto sucesivo, conforme al criterio adoptado en la Resolución 2102-2020-SUNARP-TR-L del 17/11/2020.

Hay algunos límites al saneamiento que plantea esta nueva normativa, como ocurre con el saneamiento estatal sustentado en la posesión sobre predios de propiedad privada, en estos casos ello no se admite, debiendo la entidad recurrir al derecho común (numeral 23.4 del artículo 23 del TUO de la Ley 29151), es decir, la expropiación, la transferencia por trato directo o la prescripción adquisitiva de dominio.

En algún momento causó cierta duda el saneamiento en propiedad comunal, pues la Cuarta Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo 1358 parecía dar a entender ello; sin embargo, si la entidad cuenta con propiedad acreditada con un documento de fecha cierta ya no se debe considerar propiedad comunal, pues el efecto traslativo se produce con el solo consenso de acuerdo con el artículo 949 del Código Civil.

3. El procedimiento

El nuevo procedimiento especial de saneamiento contempla 7 etapas. La primera es el diagnóstico físico legal, el cual se incluye con la finalidad de que todas las entidades cuenten con un estudio previo que justifique la adopción del procedimiento especial, algo que no era requerido al amparo de la anterior normativa y que se ve muy necesario especialmente para las acciones de supervisión de procedimientos.

La segunda etapa consiste en la elaboración de documentos, aquí se generan todos los documentos técnicos (planos y memorias descriptivas) y legales (declaraciones juradas) que se presentarán para la anotación preventiva. Evidentemente, solo en aquellos casos que el acto de saneamiento consiste en la modificación física del inmueble será necesario elaborar documentación técnica, de lo contrario no tendría sentido.

En esta etapa se confecciona la declaración jurada que debe pronunciarse sobre lo siguiente: (i) Si la titularidad de la entidad se sustenta en la propiedad o la posesión que ejerce; (ii) que el predio no es materia de proceso judicial; (iii) que se cumplió con la notificación personal o por publicación; y, (iv) que se aplicará la prevalencia. Esta declaración jurada es suscrita por el órgano competente para la gestión predial estatal.

Es importante precisar algunas cosas sobre la notificación, pues con ella se comunica al posible afectado sobre el acto de saneamiento y —junto con la anotación preventiva— le permite defender su derecho a través de la oposición, siendo una garantía importante para la legalidad del saneamiento.

En principio la notificación (personal o por publicación) se realiza solo al posible afectado, si estuviera identificado se opta por la notificación personal, la cual reduce notablemente los costos, pues la publicación siempre es más costosa, por el contrario, si el afectado no pudiera ser identificado, se opta por la publicación por única vez en el diario oficial El Peruano o en otro de mayor circulación del lugar donde se ubica el bien, además de la página web de la entidad, salvo que se no cuente con portal web, para lo cual la entidad puede mencionarlo en una declaración jurada.

El contenido mínimo de la publicación es contemplado por el numeral 251.3 del artículo 251 del Reglamento de la Ley 29151, cuyos alcances no distan mucho del precedente de observancia obligatoria aprobado en el CXXVII Pleno del Tribunal Registral realizado los días 20 y 21 de julio de 2020, más bien diríamos que es más preciso en algunos aspectos, por ejemplo, en cómo se debe identificar el inmueble.

La tercera etapa es la anotación preventiva, bajo la lógica que la anotación preventiva busca cautelar un derecho que se inscribirá definitivamente en el futuro, en el saneamiento estatal esta busca a la par ser un medio más de conocimiento del afectado para que se oponga si lo estima pertinente; sin embargo, como puede verse esta tiene sentido en la medida que hubiera un afectado. Y ¿si no hubiera afectado? Es decir, si el saneamiento no es de titularidad sino de modificación física del inmueble no tendría sentido notificar o publicar pues la propia entidad que efectúa el saneamiento es la afectada, siendo innecesario establecer mecanismos de cognoscibilidad en estos casos.

Por ello, en los casos que no es necesaria la notificación, tampoco lo será la anotación preventiva, ni menos la oposición.

Aquí vemos la cuarta etapa, la oposición, la cual solo es posible en los casos que hubiera un posible afectado, teniendo que esta puede plantearse dentro de los 30 días computados a partir de la notificación o publicación del acto de saneamiento. Esta puede ser planteada por entidades estatales o por particulares. En el caso de las entidades se formula ante la entidad que ejecuta el saneamiento para que remita la oposición acompañada del expediente a la SBN, pudiendo la SBN en 5 días solicitar la anotación preventiva de la oposición.

El pronunciamiento de la SBN debe tratar sobre la procedencia de la oposición, y disponer la inscripción en el Registro de Predios a favor de la entidad que resulte titular del bien, por el contrario, de ser fundada la oposición se concluye el procedimiento y se dispone la cancelación de la anotación preventiva.

En el caso de los particulares estos no se oponen ante la SBN sino en la vía judicial, permitiéndose que se adjunte el cargo de la demanda interpuesta ante la entidad que tramita el saneamiento, contando con 3 meses, prorrogables por 3 meses más, desde la interposición de la demanda para que acredite la admisión de la demanda, siendo con esta última que se debe concluir el procedimiento de saneamiento.

Finalmente, tenemos la inscripción registral definitiva y la actualización del Sinabip, ambas van de la mano, pues con la inscripción definitiva el registrador la comunica a la SBN para la actualización del Sinabip, esto porque las entidades no solían comunicarlo al Sinabip, siendo importante para una mejor gestión del patrimonio estatal.

En los casos que corresponde la anotación preventiva, cuando se peticiona la inscripción definitiva debe adjuntarse los cargos de notificación o publicación, e indicar el número de CUS, sin que el registrador pueda evaluar los aspectos formales o de contenido de la notificación.

4. La adecuación de procedimientos iniciados antes del nuevo Reglamento

Desde la vigencia del nuevo reglamento este tema ha generado naturalmente cierta confusión, debido a que las reglas introducidas con el nuevo reglamento son distintas a las del Decreto Supremo 130-2001-EF, como es el caso de los requisitos para la inscripción definitiva.

Por ejemplo, bajo la normativa anterior todos los actos se anotaban preventivamente y en este acto se presentaban las publicaciones, actualmente, la notificación se acredita en la anotación preventiva con una declaración jurada y en la inscripción definitiva se adjuntan los cargos de la notificación; sin embargo, si ya obra en el Registro el cargo de la publicación porque este se adjuntó en la anotación preventiva efectuada al amparo del Decreto Supremo 130-2001-EF ¿será necesario adjuntarlo en la inscripción definitiva al amparo del nuevo reglamento?

Aquí, además de un bien criterio, debe prestarse especial cumplimiento a las normas del procedimiento administrativo, concretamente, el deber de las entidades de abstenerse a exigir a los administrados la presentación de documentos que obran en el archivo de la entidad, en el caso concreto, ya consta en la anotación preventiva el cargo de la notificación, no siendo razonable exigirlo en la petición de la inscripción definitiva, sino únicamente la indicación del CUS.

Entonces, la adecuación se da considerando los requisitos con los que no se cuenta en la etapa del procedimiento y en la medida que sea razonable exigirlo, debiendo aplicarse aquí los principios del procedimiento administrativo.

Otro aspecto importante es el plazo de 6 meses que proporciona la Primera Disposición Complementaria Transitoria del Reglamento de la Ley 29151 para que las entidades peticionen la inscripción definitiva de aquellas anotaciones realizadas antes de la vigencia del nuevo reglamento, luego del cual caducan de pleno derecho, las mismas que al amparo de la normativa anterior no caducaban (v. gr. Resolución 1541-2020-SUNARP-TR-L del 2/9/2020).

El propósito de esto fue caducar aquellas anotaciones preventivas que llevaban años (se han visto casos de anotaciones preventivas que provienen del año 2004, por ejemplo) que por inacción de la entidad nunca concluyeron con la inscripción definitiva. Cabe señalar que esta caducidad no admite interrupción ni suspensión, conforme al artículo 2005 del Código Civil.

5. Conclusiones

Si bien existen diversos aspectos que pueden ser tratados sobre este procedimiento especial se ha buscado desarrollar los medulares, pudiendo verse de todos ellos una clara orientación hacia otorgarles razonabilidad a los requisitos y etapas del procedimiento, así como a reducir determinados costos del procedimiento, tanto en tiempo como monetarios.


[1] Conforme se desprende del numeral 22.3 del artículo 22 del TUO de la Ley 29151 (el cual contiene el texto del artículo 17-E incorporado por el artículo 3 del Decreto Legislativo 1358)

[2] Esto puede verse de forma clara en la Directiva 001-2009-EF/63.01, denominada Directiva General del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones.

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