¿Cuál es la diferencia entre funcionario público, directivo público y empleado de confianza? [Informe 000753-2023-Servir-GPGSC]

A: JUAN BALTAZAR DEDIOS VARGAS
Gerente de Políticas de Gestión del Servicio Civil

De: CECILIA CAROLA GALLEGOS FERNÁNDEZ
Ejecutiva de Soporte y Orientación Legal

Asunto: Sobre la condición de funcionario público, empleado de confianza y directivo público.

Referencia: Oficio N° 360-2023-URH/DGA-UNAP

I. Objeto de la consulta

Mediante el documento de la referencia, la Jefa de la Unidad de Recursos Humanos de la Universidad Nacional de la Amazonía Peruana – UNAP consulta a la Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR, desde un punto de vista técnico y legal, qué debe entenderse por funcionario público, empleado de confianza y directivo público. Asimismo, solicita orientación sobre la clasificación del personal que ocupa plazas en la categoría remunerativa de funcionario y cargo estructural “F”, en condición de nombrado en el Decreto Legislativo N° 276.

II. Análisis

Competencias de SERVIR

2.1 La Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR es un organismo rector que define, implementa y supervisa las políticas de personal de todo el Estado. No puede entenderse que como parte de sus competencias se encuentra el constituirse en una instancia administrativa o consultiva previa a la adopción de decisiones individuales que adopte cada entidad.

2.2 Debe precisarse que las consultas que absuelve SERVIR son aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa aplicable al Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, planteadas sobre temas genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos. Por lo tanto, las conclusiones del presente informe no se encuentran vinculadas necesariamente a situación particular alguna.

2.3 Considerando lo señalado hasta este punto resulta evidente que no corresponde a SERVIR –a través de una opinión técnica– emitir pronunciamiento sobre alguna situación concreta. Por ello el presente informe examina las nociones generales a considerar sobre las materias de la presente consulta.

Sobre la condición de funcionario público, empleado de confianza y directivo público

2.4 Al respecto, sobre la condición de funcionario y directivo público cabe remitirnos a lo desarrollado en el Informe Técnico N° 002684-2022-SERVIR-GPGSC[1] (disponible en
www.gob.pe/servir), a través del cual se estableció lo siguiente:

(…)
2.4 Al respecto, la Ley 28175, Ley Marco del Empleo Público (LMEP) establece que funcionario público es aquel que desarrolla funciones de preeminencia política, reconocida por normas expresas, que representan al Estado o a un sector de la población, desarrolla políticas de Estado y/o dirigen organismos o unidades públicas; por otro lado, el empleado de confianza, es aquel que desempeña cargo de confianza técnico o político distinto al del funcionario público quien se encuentra en el entorno de quien lo designa o remueve libremente.

Además, define al directivo superior como aquel servidor público que desarrolla funciones administrativas relativas a la dirección de un órgano, programa o proyecto, la supervisión de empleados públicos, la elaboración de políticas de actuación administrativa y la colaboración en la formulación de políticas de gobierno.

2.5 Por su parte, la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil (en adelante la LSC), señala las siguientes definiciones de funcionario y directivo públicos[2]:

– Funcionario público: Aquel representante político o cargo público representativo, que ejerce atribuciones políticas, normativas y administrativas.

Las dos primeras son entendidas como la facultad de diseñar y aprobar políticas y normas o reglas de carácter general, en el ámbito y las materias de su competencia; mientras que la tercera es entendida como actos de dirección y de gestión interna (conducción de la entidad)[3]. Asimismo, el artículo 52º de la LSC, y de aplicación común a todos los regímenes laborales por entidades (Decretos Legislativos Nos. 276, 728, 1057 y Ley N° 30057), señala que los funcionarios públicos pueden ser:

i) De elección popular, directa y universal;

ii) De designación o remoción regulada; y,

iii) De libre designación y remoción.

Por lo tanto, las entidades no pueden asignar la condición de funcionario público a puestos distintos a los establecidos en la LSC, a través de sus instrumentos de gestión interna.

– Directivos Públicos: Es el servidor civil que desarrolla funciones relativas a la organización, dirección o toma de decisiones sobre los recursos a su cargo; vela por el logro de los objetivos asignados y supervisa el logro de metas de los servidores civiles bajo su responsabilidad.

2.6 Asimismo, a manera de acotación resulta pertinente indicar que lo señalado en el párrafo precedente se encuentra en concordancia con lo expuesto en la reciente Ley N° 31419, “Ley que establece disposiciones para garantizar la idoneidad en el acceso y ejercicio de la función pública de funcionarios y directivos de libre designación y remoción”, la cual define, en su artículo 3, a los funcionarios y directivos públicos para efectos de la mencionada Ley, de acuerdo con lo siguiente:

– Funcionarios públicos: comprende a los representantes políticos u ocupantes de cargos políticos públicos representativos, que desarrollan funciones de preeminencia política o de gobierno en la organización del Estado. La presente definición incluye a los funcionarios públicos de elección popular, directa y universal; los funcionarios públicos de designación o remoción regulada; y los funcionarios públicos de libre designación y remoción.

– Directivos públicos: comprende a los servidores civiles que desarrollan funciones relativas a la planeación, dirección, organización y evaluación de una entidad, órgano, forma de organización o, en casos específicos dispuestos en el reglamento de la presente ley, unidad orgánica; en colaboración directa o indirecta a las funciones ejercidas por un funcionario público. La presente definición incluye a los servidores que ejerzan dichas funciones indistintamente del nivel de gobierno, tipo de entidad y naturaleza del órgano.

(…)

2.5 Conforme a lo desarrollado en el mencionado informe, se colige que son funcionarios públicos aquellos únicamente que se encuentran dentro de los alcances de lo previsto en el artículo 52 de la LSC, y cuya naturaleza de su cargo se condice con lo señalado en el numeral 1 del artículo 4 de la LMEP y el artículo 51 de la LSC.

2.6 Asimismo, el directivo público es aquel que desarrolla funciones relativas a la organización, dirección o toma de decisiones sobre los recursos a su cargo; vela por el logro de los objetivos asignados; y supervisa el logro de metas de los servidores civiles bajo su responsabilidad.

2.7 Sobre la definición de empleado de confianza, la LMEP establece que el empleado de confianza[4] es aquel que desempeña cargo de confianza técnico o político distinto al del funcionario público quien se encuentra en el entorno de quien lo designa o remueve libremente[5]. Por lo tanto, los cargos de confianza se caracterizan por su libre designación y remoción, permitiéndose el retiro de la confianza o la decisión unilateral de la autoridad que designa para extinguir válidamente el contrato de quien ingresa a laborar en un puesto de dirección o de confianza.

2.8 Por su parte, la LSC en el artículo 3 señala que el “Servidor de confianza forma parte del entorno directo e inmediato de los funcionarios públicos o directivos públicos y cuya permanencia en el Servicio Civil está determinada y supeditada a la confianza por parte de la persona que lo designó. Puede formar parte del grupo de directivos públicos, servidor civil de carrera, o servidor de actividades complementarias. Ingresa sin concurso público de méritos, sobre la base del poder discrecional con que cuenta el funcionario que lo designa. No conforma un grupo y se sujeta a las reglas que correspondan al puesto que ocupa”.

2.9 Estando a lo expuesto y, en atención a la consulta planteada, corresponderá a cada entidad pública establecer si determinadas personas tienen la condición de funcionario público, directivo público o empleado de confianza, teniendo en cuenta para ello las definiciones desarrolladas en los numerales 2.4 al 2.8 del presente informe.

De los grupos ocupacionales en la Carrera Administrativa

2.10 A través del Informe Técnico N° 938-2015-SERVIR/GPGSC[6] (disponible en www.gob.pe/servir), se explica qué grupos ocupacionales conforman la Carrera Administrativa regulada por el Decreto Legislativo N° 276:

(…)
2.4 En principio, debemos señalar que conforme a lo establecido en los artículos 8° y 9° del Decreto Legislativo N° 276, la Carrera Administrativa se estructura por grupos ocupacionales y niveles. Así, encontramos los siguientes grupos ocupacionales en la Carrera Administrativa: Profesional, Técnico y Auxiliar.

2.5 De lo señalado precedentemente se desprende que forman parte de la Carrera Administrativa los grupos ocupacionales de Profesional, Técnico y Auxiliar.

[…]
2.10 De lo expuesto anteriormente y conforme a lo señalado en el Informe Legal N° 238- 2012-SERVIR/GG-OAJ (disponible en www.servir.gob.pe), podemos concluir que los servidores de carrera pueden ocupar temporalmente cargos calificados como de confianza o directivos de confianza, cuya denominación corresponde a la de Funcionarios (F), la misma que no constituye grupo ocupacional. Siendo así, una vez que concluya la designación o encargatura reasume funciones del grupo ocupacional y nivel remunerativo de origen. (Resaltado nuestro).

2.11 De lo explicado en el precitado informe, se desprende que en la Carrera Administrativa regulada por el Decreto Legislativo N° 276 existen tres grupos ocupacionales: Auxiliar, Técnico y Profesional. Es así que los cargos clasificados con el nivel remunerativo “F” no pertenecen a  ningún grupo ocupacional ni constituyen uno. Por lo tanto, dichos cargos no forman parte de la citada Carrera Administrativa.

III. Conclusiones

3.1 Corresponderá a cada entidad pública establecer si determinadas personas tienen la condición de funcionario público, directivo público o empleado de confianza, teniendo en cuenta para ello las definiciones brindadas en los numerales 2.4 al 2.9 del presente informe.

3.2 Los cargos clasificados con el nivel remunerativo “F” no pertenecen a ningún grupo ocupacional ni constituyen uno, por lo que esos cargos no forman parte de la Carrera Administrativa regulada por el Decreto Legislativo N° 276.

Atentamente,