Gracias a la gentileza del profesor Luis Alberto Huamán Ordóñez, ponemos a disposición de nuestros lectores, su libro intitulado «Contencioso administrativo urgente actuaciones enjuiciables y pretensiones procesales», publicado en 2013 bajo el sello editorial de Grijley.
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Previamente, les dejamos con la introducción, redactada por su autor.
Introducción
El contencioso administrativo, como es sabido, es un proceso enteramente dirigido a cuestionar todas y cada una de las decisiones afectantes de la juridicidad y de los derechos fundamentales (uno u otro, no necesariamente excluyentes; de ser el caso y no en muy contadas ocasiones: ambos a la vez) emitidas por las reparticiones públicas siempre que ellas fueren producidas y ejecutadas en claro ejercicio de potestades sujetas al Derecho Administrativo, vale decir básicamente las regladas y las discrecionales, dejando fuera de su órbita cualquier otro cuestionamiento no sujeto a esta parte del Derecho porque, entonces, serán otros órdenes jurisdiccionales, y no el contencioso, quienes tendrán que intervenir para la solución de algún conflicto de hecho o de derecho provocado por la Administración Pública si no actúa allí como pouvior public, esto es, como poder público. La novedad de su regulación en nuestro país, recogida actualmente en un cuerpo refundido cual es el Decreto Supremo N° 013-2008-JUS, Aprueban el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo, modificado por el Decreto Legislativo N° 1067 (a partir de aquí: TUO LPCA o TUO, en otros casos, para mayor detalle) que aún se mantiene fresca contra todo pronóstico, es que no solamente se constituye en la primera norma jurídica de alcance adjetivo especializada en el control de la Administración que ve la luz en la escena nuestra y, con ello, la alegría de su aplicación práctica, luego de muchos y vanos intentos que no pasaban de representar la “buena voluntad” de los poderes públicos encargados de crear y promulgar leyes de enjuiciamiento al Estado cuyo blindaje jurídico-procesal en beneficio de este era por demás evidente, sino que recoge diversas formas de fiscalizar las diversas y variopintas decisiones administrativas adversas mostrando, a partir de esta afirmación, un elogioso alejamiento de la lógica del proceso al acto para centrarse, sin perder de vista al acto administrativo, en otros comportamientos realizados en ejercicio de las potestades de Derecho Administrativo ya mencionadas. Largamente esperada, esta norma se mantiene alejada, en su completud, de viejos vicios ya detectados en otras normas de justicia administrativa foráneas, como la ilógica permisión previa para emplazar al Ejecutivo que ha tenido la República Argentina, dejando fuera de sus puertas toda posición de evidente desventaja manejada por el estado en un juicio; espantando, también, los mostrencos putrefactos, hoy vistos como irrazonables y carentes de proporcionalidad a la luz del estado Constitucional de Derecho, encontrados en la regulación que de ella hacía el Código Procesal Civil tales como el plazo reducido para demandar, la reductibilidad pretensional al acto administrativo expreso o al silencio negativo (limitando, en cuanto a esto último, el alcance de juzgamiento a los silencios administrativos u otra omisión silente diferente de ellos), el obvio privilegio a enjuiciar un acto generando, de manera correlativa, la exención al juzgamiento de otras formas administrativas lesivas y otras perlas, por decir lo menos.
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Con la norma del contencioso administrativo, por vez primera y a cabalidad, se abre forzada a puño de hierro, una profunda fisura en ese camino plagado de institutos tales como la presunción de validez, ejecutividad, ejecutoriedad y eficacia del acto y otros muchos, que se ha mantenido señeros largo tiempo alcanzando mayor legitimidad que la obtenida por la parca argumentación de servicio al ciudadano, al interés general, pero que han servido en la realidad, en un constante manipuleo, a todo tipo de intereses no vinculados a lo público, para el cometido de toda clase de tropelías al administrado, llegando a la arbitrariedad como al abuso del poder; fisura generada obviamente en beneficio del ciudadano-administrado que, antes del TUO LPCA, veía en el proceso judicial especializado la sola continuación de la posición fructuosa y en ventaja de la Administración como si fuere un deja vú interminable, inmanejable para la conciencia humana, haciendo del juicio contencioso administrativo una mera continuidad de la instancia gubernativa y un remedo parco y poco trabajado, amén de estertóreo y agónico, de justicia judicial, fiel al entendimiento que su origen galo le ha conferido.
En el plano nacional, este proceso especial y privativo del sojuzgamiento de las decisiones formales y materiales lesivas de derechos subjetivos e intereses subjetivos de los administrados, pese al bien dado sentido que le han otorgado sus creadores, ha sufrido diversas mutaciones tendenciosas y ex profeso dedicadas desde dentro en su integridad, cómo no, a favorecer al enjuiciado: el Estado. Sin embargo, la conquista ya efectuada de la que hablamos, al ser compulsada con tales frenesíes legislativos, en lugar de generar la pausada derrota temprana de la posición de plena jurisdicción que defiende la ley procesal, no ha hecho sino más que enfatizar el espíritu de avanzada que está encerrado en el TUo LPCA: largas horas de debate parlamentario y textos paralelos al formulado por la Comisión Danós Ordóñez no han podido aquietar el espíritu vivificado de la norma adjetiva especial.
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El reacomodo de la ley efectuado por el Parlamento o por el propio ejecutivo, pese a ir en contra del esquema de un entero control jurisdiccional subjetivo de la Administración Pública, no impide que, en el plano práctico, los juzgadores puedan hacer uso de la potestad del control judicial difuso para relajar o laxar en clave pro actione aquellas disposiciones de la propia norma adjetiva que exhiben, abierta o encubiertamente, una contrariedad a los derechos constitucionales de tutela judicial efectiva y el debido proceso, este último, en su faz material y formal, e inclusive de aquellas normas jurídicas que no siendo procesales, es decir, siendo sustantivas, son parte del thema decidendum en el debate dirigido por el juez. Como es de verse, esto nace al tildar de exclusiva la norma del juicio contencioso administrativo, quedando recogida, a partir de allí, una posición de especificidad en la manera de tramitar las pretensiones dirigidas contra el sujeto Administración Pública; posición que el legislador, cualesquiera sea este, no puede subvertir sino de manera liviana, disimulada o si se quiere decir encubierta, ya que el enjuiciamiento de la actividad administrativa pública (para distanciarla de la denominada actividad administrativa privada[1]; esto es, de las actuaciones de la Administración Pública, realizadas en uso de potestades de Derecho Privado) es propio, sin ningún aspaviento, del orden de lo contencioso administrativo.
Justamente en cuanto a la novedad de la ley frente a la regulación anterior, dentro de todo el elenco pro actione y pro homine que de ella podemos advertir, encontramos la regulación de un marco de judiciabilidad de diversos comportamientos administrativos antes ausentes de control judicial en el orden no constitucional a través de dos grandes líneas: el contencioso administrativo especial y el contencioso administrativo urgente cada cual sujeto a reglas diferentes acompañados también de distinta justificación en su confección, pudiendo observarse ahora, con todo detalle a través de ambas modalidades procesales, la plena justiciabilidad de actuaciones gubernativas que emanan no solamente de la clásica invocación a los actos administrativos sino, anexo a ello, de cualquier otra declaración administrativa al igual que de los silencios administrativos, tanto como la inercia y cualquier otra omisión de la Administración diferente de ellos, amén de la actuación material no sustentada en acto (en doctrina: “simple vía de hecho”), así como de aquella actuación material de ejecución de actos administrativos que transgrede principios o normas del ordenamiento jurídico, junto a las actuaciones u omisiones de la Administración Pública relacionadas al rubro contractual, sumando a ello las actuaciones administrativas de empleo público, vale decir, sobre el personal dependiente al servicio de la Administración Públicas[2].
Dentro de dicho elenco, en el que el gestor de la ley ha consignado con meros efectos didácticos diversas expresiones de actuaciones enjuiciables de la Administración no quedando limitada, en consecuencia, la opción de arremeter contra cualquier actuación administrativa sujeta a Derecho Administrativo -aunque fuere innominada- es posible someter a enjuiciamiento a través del llamado proceso urgente, viva expresión este de la tutela urgente no cautelar y no constitucional, el cese de cualquier actuación material que no se sustente en acto administrativo al igual que el cumplimiento por parte de la Administración de una determinada actuación, también administrativa, a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme, aquello relacionado a lo administrativo previsional en cuanto se refiera solo al contenido esencial del derecho a la pensión y, por último, aun cuando no figure en la ley procesal especial sino en otra norma -curiosamente procedimental y no procesal-, la revisión judicial del procedimiento administrativo especial de ejecución coactiva. En este orden de ideas, es que ofrecemos la obra Contencioso administrativo urgente: actuaciones enjuiciables y pretensiones procesales. La tutela diferenciada como garantía jurisdiccional de protección, en la que se ingresa a realizar un breve estudio, dentro de un esquema más práctico, analítico y crítico que doctrinal, acerca de esta modalidad procesal con la que es posible someter a juicio diversas actuaciones administrativas enjuiciables, firmemente conectadas a una pronta tutela judicial que supere la lógica ordinaria, de cognición plena, del llamado proceso contencioso administrativo especial, sometido este a plazos y, en general, a mecanismos latos.
De lo señalado, desde un punto eminente práctico sin dejar de lado la jurisprudencia que, aunque escasa en este punto es igualmente rica a la que se recurre ocasionalmente para afirmar o negar algunos puntos de interés, se ingresa al estudio del proceso contencioso administrativo urgente buscando entender sus alcances en la actividad litigiosa para ofrecer un trabajo, que empieza por enfocarse en la llamada tutela diferenciada como puerta de ingreso de los argumentos expuestos aquí, cuya finalidad no sea producto de un estudio de gabinete o de la mera compilación de pareceres doctrinales sino, antes bien, de nuestra experiencia llegando al estudio comparativo, en cuanto estimamos por conveniente, de lo que llamamos el contencioso administrativo de cumplimiento o cumplimiento ordinario y el cumplimiento constitucional al igual que de la vía previa ligada a este así como el requisito especial del requerimiento inicial así como la lectura de la posición del Alto Tribunal respecto a los cumplimientos constitucionales que no satisfacen los requerimientos del precedente vinculante contenido en la STC N° 0168-2005-PC/TC, del 29 de septiembre del 2005 y su reconducción al cumplimiento ordinario, amén de otros puntos de interés tales como el entendimiento del proceso urgente como expresión de la tutela diferenciada en línea directa a su consideración como recurso sencillo, rápido y eficaz, los requisitos de singularidad del artículo 27 in fine del TUO, las técnicas jurídicas de control de la inactividad administrativa, y en lo concreto, de la prestacional o material, la suspensión de la ejecutoriedad del acto administrativo mediando el proceso urgente de revisión judicial del procedimiento de ejecución coactiva ultimando nuestro análisis en la tramitación actual del contencioso administrativo urgente y el planteo de fórmulas legales que hagan más pronta y eficaz la tutela requerida por el justiciable; por esto, quien apele a la lectura de este libro creyendo encontrarse ante un manual abstracto de Derecho Procesal quedará chasqueado, pues nuestra finalidad, con toda sinceridad, es ofrecer una herramienta de estudio para la aplicación práctica de esta modalidad procesal sin detenerse, salvo lo necesario y medido, en la doctrina atendiendo, antes bien, en el abundamiento de ideas propias que, desde un espacio de análisis y de crítica, contribuyan a orientarnos acerca de la utilidad del contencioso administrativo urgente acompañando a esto la jurisprudencia en diversas sedes jurisdiccionales que atiende al tratamiento del proceso urgente, en lo contencioso administrativo.
La idea de realizar un estudio de dicho cuño se mantiene en nosotros desde hace ya buen tiempo, lógicamente, las labores propias de abogado litigante sumando a esto los estudios de actualización propias de la necesidad de todo profesional, que constituyen no una carga sino una buena manera de mantenernos conectados con aspectos expectantes del Derecho, nos han tenido al margen del tiempo que hoy se plasma, con toda justicia, en estas letras.
Es así que este trabajo se ofrece buscando introducirse en el porqué de regular, mantener y afinar a partir de las correspondientes propuestas de lege ferenda un proceso de urgencia, dentro del TUO LPCA, que sea muy distinto del llamado proceso especial en el que se abandone el esquema del proceso clásico y se adopte, antes bien, una orientación dirigida a la no necesidad de actividad cognitiva que haga, a todo detalle, que la controversia iniciada ante el Poder Judicial a través de este proceso, el urgente, pueda ser solucionada sin que el transcurso del tiempo se convierta en el caballo de batalla que todavía hoy campea en todos los órdenes jurisdiccionales incluido, curiosamente, el propio contencioso administrativo.
En la cálida ciudad de Chiclayo, la “Capital de la Amistad” a los 20 días del mes de octubre del 2012.
El autor
[1] Sobre esto: González-Varas Ibáñez, Santiago, El derecho administrativo privado, Montecorvo S.A., Madrid, 2006.
[2] El catálogo del TUO no está de más recordarlo, es meramente ilustrativo no cabiendo ser entendido como numerus clausus o cerrado frente a cualquier actuación administrativa sujeta al Derecho Administrativo.
