Fundamentos destacados: 6.20 En tal sentido, en el presente caso, se aprecia que no se ha configurado el tipo infractor contenido en el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT, ya que la medida de fuerza – huelga- no debió ser ejecutada, pues el Sindicato tomó conocimiento del laudo arbitral el 01 de octubre de 2021, esto es, días antes de ejecutar su huelga, la cual la llevó a cabo el 04 de octubre de 2021, configurándose el supuesto del numeral e) del artículo 84 del TUO de LRCT, conforme lo señalado precedentemente. Por tales razones, se aprecia una afectación al principio de tipicidad, por lo que cabe acoger todos los argumentos expuestos en este extremo; en consecuencia, corresponde dejar sin efecto dicha sanción.
6.21 Asimismo, se debe precisar, en virtud del segundo párrafo del numeral 6.3 del artículo 6 del TUO de la LPAG, que no constituye causal de nulidad la apreciación distinta de la valoración de los medios probatorios y de la aplicación del derecho por parte de las instancias anteriores en el presente caso. Por lo que, se debe desestimar la nulidad invocada por la impugnante.
Sumilla: Se declara, por mayoría, FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por LECHE GLORIA SOCIEDAD ANÓNIMA – GLORIA S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 107-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 29 de marzo de 2022.
Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 214-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
EXPEDIENTE SANCIONADOR: 470-2021-SUNAFIL/IRE-AQP
PROCEDENCIA: INTENDENCIA REGIONAL DE AREQUIPA
IMPUGNANTE: LECHE GLORIA SOCIEDAD ANÓNIMA – GLORIA S.A.
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 107-2022-SUNAFIL/IRE-AQP
MATERIA: RELACIONES LABORALES
Lima, 06 de marzo de 2023
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por LECHE GLORIA SOCIEDAD ANÓNIMA – GLORIA S.A. (en adelante, la impugnante), contra la Resolución de Intendencia N° 107-2022-SUNAFIL/IRE- AQP, de fecha 29 de marzo de 2022 (en adelante, la resolución impugnada), expedida en el marco del procedimiento sancionador, y
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1 Mediante Orden de Inspección N° 2755-2021-SUNAFIL/IRE-AQP, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral[1], que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 806-2021-SUNAFIL/IRE-AQP (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por realizar actos que afectan el libre ejercicio del derecho de huelga de los trabajadores afiliados al Sindicato Nacional de Trabajadores Obreros de Gloria S.A. (SINATOG) (trabajadores considerados en el cuadro N° 1), al permitir el ingreso al centro de trabajo de los obreros que no realizaban servicios esenciales o labores indispensables (trabajadores considerados en el Cuadro N° 2), contraviniendo lo dispuesto por el Informe N° 76-2021-MTPE/2/16.3 emitido por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.
1.2 Que, mediante Imputación de Cargos N° 450-2021-SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 19 de octubre de 2021, notificada el 21 de octubre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo– Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1.3 De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 620-2021-SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 03 de noviembre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar
con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Arequipa, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 721-2021-SUNAFIL/IRE- ARE/SIRE, de fecha 30 de noviembre de 2021, notificada el 03 de diciembre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 93,588.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:
– Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por incurrir en actos que afectan el libre ejercicio del derecho de huelga de los trabajadores afiliados al Sindicato Nacional de Trabajadores Obreros de Gloria S.A. (SINATOG), (trabajadores considerados en el cuadro N° 1), al permitir el ingreso al centro de trabajo de los obreros que no realizaban servicios esenciales o labores indispensables (trabajadores considerados en el Cuadro N° 2), contraviniendo lo dispuesto por el Informe N° 76-2021-MTPE/2/16.3 emitido por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, tipificada en el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT.
1.4 Con fecha 15 de diciembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 721-2021-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. Vulneración del debido procedimiento, incurriendo en vicios de nulidad como la transgresión del principio de culpabilidad, ya que advierte que se le sanciona por permitir que asistan los trabajadores al centro de labores para laborar, no siendo parte del personal indispensable, cuando dichos trabajadores no se encuentran en el ámbito de aplicación de la huelga por no pertenecer al SINATOG y más aún cuando la huelga fue declarada ilegal, según lo dispuesto por la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, en su Resolución Directoral General N° 1127-2021-MTPE/214 de fecha 27 de octubre de 2021; por lo que, sostiene que su conducta no ha sido antijurídica, no vulnera norma alguna, respeta el derecho a la huelga de los trabajadores que desearon plegarse a la medida de fuerza y el derecho al trabajo de aquellos que voluntariamente decidieron continuar trabajando.
ii. Vulneración a los principios de tipicidad y legalidad, ya que la conducta por las que se le pretende sancionar no se encuentra recogida en el numeral 25.9 del RLGIT que se les imputa e incluso en el caso de una interpretación analógica, no existe norma sustantiva que pueda darle contenido a dicho tipo infractor. Refiere que no existe norma que prohíba que Gloria deje laborar a los trabajadores que voluntariamente asistieron al centro de trabajo; además, es ilegal que se sustente la imposición de la sanción en el Informe N° 76-2021-MTPE/2/16.3, lo que también vulnera la debida motivación, al no adjuntar el informe citado.
iii. Vulneración al derecho de defensa, y a los principios de presunción de licitud y veracidad, al difundir públicamente al día siguiente de emitida la Imputación de Cargos que Gloria era un administrado infractor, sin existir medios probatorios respecto a la infracción postulada e inobservando el carácter confidencial de la información.
1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 107-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 29 de marzo de 2022[2], la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Precisa que se sanciona toda acción que tenga por finalidad impedir el libre ejercicio del derecho de huelga, y ello incluye la conducta que permita la asistencia de trabajadores comprendidos en el ámbito de la huelga sin que cumplan labores esenciales o sean personas indispensables, lo que sucedió en el presente caso.
ii. Refiere que las cláusulas de interpretación analógicas son permitidas constitucionalmente y no vulneran el principio de tipicidad. Siendo ello así, sostiene que se utilizó, en la redacción de la infracción, el conector “COMO”; caso contrario, la única acción prohibida y sancionada por el ordenamiento jurídico sería la contratación externa de personal que sustituya al trabajador huelguista, lo que deviene en ilógico, pues se permitirían otro tipo de afectaciones al libre ejercicio del derecho de huelga.
iii. Sostiene que el permitir la asistencia de trabajadores obreros al centro de trabajo cuando no cumplían labores esenciales o eran personal indispensable y estaban comprendidos dentro del ámbito de la huelga, tuvo como única finalidad hacer frente a la medida de paralización, restando su eficacia; por lo que, se configuran como acciones dirigidas a impedir el libre ejercicio del derecho a la huelga.
iv. Respecto a no haber remitido el Informe N° 76-2021-MTPE/2/16.3 a la impugnante, refiere que carece de lógica dicho argumento, teniendo en cuenta que, cada pronunciamiento al que se haga referencia en un Acta de Infracción o resolución administrativa, deba ir como anexo de los mismos. Precisa que el informe acotado ha sido emitido como opinión técnica en el marco de las competencias de la Dirección General de Políticas para la Promoción de la Formalización Laboral e Inspección del Trabajo que tiene como materia la inspección del trabajo, en atención a la consulta efectuada por la Intendencia Nacional de Inteligencia Inspectiva de la Sunafil, que si bien no se configura como un precedente vinculante, sí constituye una herramienta orientativa para el desarrollo de las funciones del personal del sector, ante una disyuntiva presentada, por lo que no vulnera el debido procedimiento.
v. La propia impugnante reconoce su acción de permitir la asistencia de los trabajadores
obreros que “voluntariamente” decidieron continuar laborando, no existiendo por ende un cuestionamiento de la veracidad de los hechos constatados en la investigación. Asimismo, pretende demostrar que su decisión fue legal, sosteniendo que fueron los trabajadores quienes decidieron acatar la huelga o continuar laborando, cuando tenían pleno conocimiento de que el SINATOG era la organización sindical con mayoría absoluta a nivel nacional en la categoría de obreros y permitió que trabajadores que no prestaban servicios esenciales o indispensables ingresaran a laborar, lo que evidentemente tiene como efecto inmediato la limitación y vulneración del derecho de huelga de los trabajadores comprendidos en la misma.
vi. En cuanto a la declaración de ilegalidad de la huelga, si bien ello se dio conforme a lo dispuesto en la Resolución Directoral General N° 1127-2021-MTPE/2/14, de fecha 27 de octubre de 2021, lo cierto es que, al momento de la investigación inspectiva, la huelga estaba declarada procedente por la autoridad laboral mediante Resolución Directoral General N° 1041-2021-MTPE/2/14, agotándose la vía administrativa mediante Resolución Directoral General N° 1080-2021-MTPE/2/14, que declaró infundado el recurso de reconsideración interpuesto por la inspeccionada en el procedimiento de declaratoria de huelga.
vii. Respecto a la vulneración del derecho de defensa, en razón que se habría difundido públicamente al día siguiente de emitida la Imputación de Cargos que era un administrado infractor; advierte que las publicaciones a las que se hace referencia, datan del 16 y 22 de septiembre de 2021, cuando el Acta de Infracción fue emitida el 18 de octubre de 2021; por lo que, refiere que la impugnante relaciona equivocadamente la investigación realizada en el presente caso, con otras investigaciones desarrolladas por otros supuestos y en otras Intendencias, como se advierte del contenido de las publicaciones.
1.6 Con fecha 19 de abril de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Arequipa el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 107-2022- SUNAFIL/IRE-AQP.
1.7 La Intendencia Regional de Arequipa admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORÁNDUM N° 0322-2022- SUNAFIL/IRE-AQP, recibido el 27 de abril de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[3], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[4], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[5] (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR[6], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[7] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN
3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
3.3 El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo No 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”[8].
3.4 En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo No 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
3.5 En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
[Continúa…]
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[1] Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Relaciones colectivas (Sub materia: Huelga).
[2] Notificada a la impugnante el 31 de marzo de 2022, véase folio 217 del expediente sancionador.
[3] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
[4] “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”.
[5] «Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
[6] “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL
Artículo 17.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”
[7] “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
[8] Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14.
