Mediante la Resolución 297-2022-Sunafil/TFL-Primera Sala, el Tribunal de Fiscalización Laboral declaró nulo el PAS por una incorrecta notificación de la imputación de cargos.
La empleadora fue sancionada por la inasistencia a la comparecencia programada para los días 6 y 13 de enero de 2020.
La inspeccionada señaló que la autoridad sancionadora y la de segunda instancia desconocen el marco normativo que le obliga a tener como apersonada al Minjus en el presente procedimiento, debiendo notificarla debidamente con lo actuado. A pesar de haber requerido se admita el apersonamiento y se notifique con los actuados pertinentes, vulnerándose el derecho de defensa y el debido procedimiento.
El Tribunal al determinó que la incorrecta notificación al Minjus, desde el inicio del procedimiento sancionador, esto es de la imputación de cargos, vulneró el debido procedimiento.
De esta manera se declaró la nulidad del procedimiento.
Fundamentos destacados: 6.9. En el presente caso, conforme se advierte de la Cédula de Notificación N° 57064-2020, obrante a fojas 10 del expediente sancionador, con fecha 09 de diciembre de 2020, se notificó a la Unidad Ejecutora Programa Nacional de Centros Juveniles – PRONACEJ, con la Imputación de Cargos y el Acta de Infracción. Asimismo, se advierte una suerte de idas y venidas con el Ministerio de Justicia y de Derechos Humanos (en adelante, MINJUS), representado por su Procurador Público, en los que se devolvía la cedula de notificación y se solicitaba se sobrecarte con los anexos completos, para finalmente, tenerse como notificada a la Procuraduría Pública del MINJUS con fecha 22 de febrero de 2021.
6.10. Al respecto, es importante precisar que, desde un inicio se aprecia que el Procurador Público del MINJUS, solicita el apersonamiento del MINJUS al procedimiento sancionador, alegando que la PRONACEJ se encontraba a cargo de MINJUS, en merito al Decreto Legislativo N° 1299, que transfiere el Sistema Nacional de reinserción social del adolescente en conflicto con la Ley penal al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. En consecuencia, en virtud del Decreto Supremo N° 006-2019-JUS, el MINJUS asumió el activo y pasivo de los centros juveniles y paso a administrar los centros juveniles creándose el PRONACEJ. Sin embargo, estos argumentos fueron desestimados por las autoridades de primera y segunda instancia, sin realizar mayor análisis.
6.11. A mayor abundamiento, conforme se puede observar del artículo 1 del Decreto Supremo N° 006-2019-JUS, la PRONACEJ fue creada como un Programa Nacional de Centros Juveniles, en el ámbito del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, formalizándose, más adelante, como una Unidad Ejecutora, mediante la Resolución Ministerial Nº 0119-2019-JUS. No obstante, mantuvo su dependencia al MINJUS, ya que carecía de personería jurídica. Por esta razón no fue suficiente notificar del inicio del procedimiento administrativo sancionador al Procurador Público del MINJUS, sino también al MINJUS. En consecuencia, al haberse comprobado que el MINJUS no fue notificado, ni se le tuvo por apersonado, a pesar de las reiteradas veces que la Procuraduría Pública del MINJUS lo solicitó, se vulneró el derecho al debido procedimiento, que le impidió ejercer adecuadamente su derecho de defensa.
6.12. Además, cabe señalar que la necesidad de la debida notificación de un acto emitido por la Autoridad Administrativa no solo tiene relevancia desde la óptica de su validez, sino que permite que el administrado lo conozca para ejercer adecuadamente su defensa. Entonces, de acuerdo con lo manifestado por el Tribunal Constitucional, este derecho constituye una garantía básica para toda persona sometida a un procedimiento administrativo sancionador, a fin de que tenga la oportunidad de contradecir y argumentar en defensa de sus derechos e intereses
6.13. En ese sentido, a criterio de esta Sala, la incorrecta notificación al MINJUS, desde el inicio del procedimiento sancionador, esto es, de la imputación de cargos, vulneró el debido procedimiento consagrado en el numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG.
Sumilla: Se declara FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por UNIDAD EJECUTORA PROGRAMA NACIONAL DE CENTROS JUVENILES-PRONACEJ, en contra de la Resolución de Intendencia N° 129-2021-SUNAFIL/IRE-PIU, de fecha 29 de octubre de 2021.
Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 297-2022-Sunafil/TFL-Primera Sala
EXPEDIENTE SANCIONADOR: 254-2020-SUNAFIL/IRE-PIU
PROCEDENCIA: INTENDENCIA REGIONAL DE PIURA
IMPUGNANTE: UNIDAD EJECUTORA PROGRAMA NACIONAL DE CENTROS JUVENILES-PRONACEJ
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 129-2021-SUNAFIL/IRE-PIU
MATERIA: LABOR INSPECTIVA
Lima, 21 de marzo de 2022
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por UNIDAD EJECUTORA PROGRAMA NACIONAL DE CENTROS JUVENILES-PRONACEJ (en adelante la impugnante) en contra de la Resolución de Intendencia N° 129-2021-SUNAFIL/IRE-PIU, de fecha 29 de octubre de 2021, (en adelante la resolución impugnada) expedida en el marco del procedimiento sancionador, y
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1 Mediante Orden de Inspección N° 1933-2019-SUNAFIL/IRE-PIU, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en seguridad y salud en el trabajo[1], que culminaron con la emisión del Acta de
Infracción N° 116-2020-SUNAFIL/IRE-PIU (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva.
1.2 Mediante Imputación de Cargos N° 628-2020-SUNAFIL/IRE-PIU/SIAI-IC, de fecha 26 de noviembre de 2020, notificado el 22 de febrero de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1.3 De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 072-2021-SUNAFIL-SIAI-IRE-PIURA, de fecha 12 de julio de 2021, (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Piura, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 413-2021-SUNAFIL/IRE-PIURA/SIRE, de fecha 31 de agosto de 2021, notificada el 02 de setiembre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 135,450.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
– Una infracción (01) MUY GRAVE a la labor inspectiva, por la inasistencia a la comparecencia programada para el día 06 de enero de 2020, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 67,725.00.
– Una infracción (01) MUY GRAVE a la labor inspectiva, por la inasistencia a la comparecencia programada para el día 13 de enero de 2020, a las 16:30 horas, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 67,725.00.
1.4 Con fecha 13 de setiembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 413-2021-SUNAFIL/IRE-PIURA/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. A raíz del Decreto Legislativo N° 1299, Decreto Legislativo que transfiere el Sistema Nacional de reinserción social del adolescente en conflicto con la Ley penal al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, esta última entidad pasa a administrar los centros juveniles materializando la transferencia luego de la creación del PRONACEJ, en virtud del Decreto Supremo N° 006-2019-JUS, asumiendo el activo y pasivo de los centros juveniles. No obstante, la autoridad sancionadora desconoce el marco normativo que le obliga a tener como apersonada al MINJUS en el procedimiento y notificarla debidamente con lo actuado a fin de ejercer la defensa de la entidad inspeccionada y posteriormente multada, vulnerando el derecho a la defensa de la impugnante y el debido procedimiento.
ii. El Sub Intendente de Actuación Inspectiva no ha cumplido con valorar los descargos y escritos complementarios que como órgano de defensa jurídica se presentó con fechas 26 de febrero de 2021 y 02 y 11 de marzo de 2021, vulnerando el derecho a la defensa y el debido procedimiento.
iii. El procedimiento de inspección se encuentra viciado por falta de notificación al órgano de defensa jurídica de la entidad pública, encontrándose la impugnante en un estado de indefensión ya que nunca se notificó previamente en el domicilio oficial para las diligencias de comparecencias programadas para el 06 y 13 de enero de 2020, aspecto que no ha podido ser desvirtuado ni explicado en la resolución apelada.
iv. El Informe Final de manera errónea se considera que el local inspeccionado cuenta con 234 trabajadores, no tomando en consideración lo señalado por el señor Gino Pedro Ñaupari Yacolca, jefe de la sub unidad de recursos humanos de la impugnante, mediante su escrito de descargo de fecha 15 de diciembre de 2020, en que señala que en el sistema de planillas solo figuran 48 trabajadores, vulnerándose el principio de objetividad al imponer el personal inspectivo una sanción que parte de un supuesto equivocado sin haber constatado cuántas personas en realidad se encuentran en el centro de trabajo, siendo que la impugnante es una organización encargada de administrar al nivel nacional el Sistema Nacional de reinserción social y ejecutar las medidas socioeducativas, pudiéndose apreciar en el cuadro adjunto que se tiene asignado un número determinado de colaboradores en cada centro.
v. No se aprecia que en el Acta de Infracción se hayan considerado los principios de razonabilidad y proporcionalidad a efectos de imponer la sanción. Asimismo, no se tuvo en consideración que, para efectos de imponer la sanción por la inasistencia a comparecencia, se debía haber notificado válidamente a la defensa jurídica de la entidad pública, de lo contrario resultaba ineficaz dicha notificación. De igual manera, se afirma erróneamente que las infracciones son por hechos diferentes, duplicándose indebidamente la sanción impuesta máxime cuando no es deber de la administración imponer innumerables multas, sino que se verifique el cumplimiento de la normativa laboral.
1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 129-2021-SUNAFIL/IRE-PIU, de fecha 29 de octubre de 2021[2], la Intendencia Regional de Piura declaró fundado en parte el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. El Procurador Publico se limita a enunciar los mismos argumentos de defensa expuestos en sus escritos de descargos presentados ante la autoridad instructora y sancionadora, sin advertirse que haya aportado argumentos adicionales. Se aprecia de la revisión de todo el escrito de apelación, que la recurrente no ha llegado a precisar cuáles son los requisitos de validez que se habrían vulnerado, o cual es el vicio del acto administrativo que desencadenaría la nulidad de pleno derecho, no sustentando válidamente su pedido de nulidad, limitándose a enunciar de forma general la vulneración de una serie de principios, sustentando en una supuesta falta de valoración de descargos y defectos en la tramitación del procedimiento inspectivo. Lo que significa que su recurso de apelación se basa en una interpretación distinta de los hechos investigados y sancionados, así como una discrepancia de criterio respecto a la aplicación de la normativa correspondiente a la tramitación del procedimiento, de modo que al no haber sustentado válidamente su pedido de nulidad corresponde desestimarlo.
ii. El Procurador Público cuestiona que no se notificó los requerimientos de comparecencia en su domicilio oficial, hecho que vulneró su derecho de defensa y transgredió el debido procedimiento. No obstante, en el presente caso resulta necesario explicar que la LGIT es muy clara el indicar en su artículo 17, quiénes son los sujetos que cuentan con la capacidad para obrar ante el personal inspectivo durante el desarrollo y tramitación de los procedimientos inspectivos, precisando que para el caso de las personas jurídicas de naturaleza pública actuarán por medio de quienes al tiempo de la actuación inspectora ocupe los órganos de representación o la tengan conferida siempre que lo acrediten con arreglo a ley. Ello, en concordancia con lo dispuesto en el numeral 7.6.7 de la Directiva N° 001-2016-SUNAFIL/INII, Reglas Generales para el Ejercicio de la Función Inspectiva.
iii. Asimismo, la LGIT establece que la persona que debe comparecer ante el personal inspectivo en el marco de un procedimiento investigatorio es el representante legal del sujeto responsable o entidad que está siendo fiscalizado, por lo que, en el presente caso según el artículo 6 del Decreto Supremo N° 019-2019-JUS, Decreto Supremo que crea el Programa Nacional de centros juveniles – PRONACEJ, es el Director Ejecutivo.
Además, el numeral 21.4 del artículo 21 del Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento Administrativo General, señala que la notificación podrá entenderse con la persona que se encuentre en el domicilio, dejándose constancia del nombre, documento de identidad y relación con el administrado, no exigiendo que se notifique al Procurador Público. Por tanto, de la revisión de las notificaciones de requerimientos de comparecencia se observa que se cumple con todos lo requisitos antes enunciados, siendo que la persona que recibió los citados requerimientos fue el señor Percy Donald Gonzaga Correa, en su calidad de Director del Centro Juvenil.
iv. No se evidenciaba la existencia de algún tipo de irregularidad en la tramitación del procedimiento inspectivo, habiéndose verificado que el inspector comisionado cumplió con su obligación de notificar los requerimientos, siendo facultad y quedando a discreción de la impugnante el ponerlo de conocimiento el Procurador Público encargado de la defensa jurídica, de conformidad con lo previsto en el numeral 242.6 del artículo 242 del Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento Administrativo General, que indica que son derechos de los administrados fiscalizados el llevar asesoría profesional a las diligencias si el administrado lo considera, en concordancia, con el numeral 69.2 del artículo 69 del mismo cuerpo normativo que establece que los administradores pueden comparecer asistidos por asesores cuando sea necesario para la mejor exposición de los hechos.
v. No se afectó el derecho de defensa de la impugnante puesto que antes de proceder a notificar el referido informe final, la autoridad sancionadora evidencia ciertas omisiones que ameritaban ser verificados por la autoridad instructora, motivo por el cual se le devolvieron todos los actuados. Posteriormente, la autoridad instructora emitió un memorándum en el cual indicó que se procedió a notificar al Procurador Público y emitir un informe final de instrucción complementario. En ese sentido, se observa qué se consignó los principales argumentos de defensa expuestos por el Procurador Público en el escrito de descargos presentado el día 01 de marzo de 2021, el cual comprende los escritos de fecha 26 de febrero de 2021 y 11 de marzo de 2021, cumpliendo así con pronunciarse sobre los descargos presentados por la impugnante y por el Procurador Público del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.
vi. Respecto a lo argumentado sobre el número de trabajadores, a folios 61 a 68 del expediente inspectivo, se encontró que el día 13 de enero de 2020, la impugnante presentó 08 constancias de alta de T-Registro correspondientes a 08 trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada. Asimismo, a folios 88 del expediente inspectivo la impugnante adjuntó la relación de trabajadores vigentes, cuya relación comprendía a esos mismos 08 trabajadores. De igual manera, la impugnante afirma que su centro de labores únicamente cuenta con 08 trabajadores contratados bajo el régimen laboral de la actividad privada, cantidad que no concuerda con la relación de trabajadores del centro juvenil “Miguel Grau” de Piura, que la impugnante anexó a su escrito de descargo obrante a folios 24 del expediente sancionador, ni con la relación de trabajadores obrantes a folios 190 vuelta y 191 del expediente sancionador presentados por el Procurador Público. Concluyéndose que se ha consignado un total de 48 trabajadores que según la impugnante son los únicos que laboran en el centro de trabajo. Sin embargo, 40 de dichos trabajadores pertenecen al régimen del contrato administrativo de servicios regulado bajo el Decreto Legislativo N° 1057, por lo que, al no tener competencia para inspeccionar el cumplimiento de la normativa laboral sobre aquellos trabajadores, se debe considerar como trabajadores afectados sólo a los 08 trabajadores que pertenecen al régimen laboral de la actividad privada.
vii. En la resolución apelada se cumplió con explicar que las sanciones impuestas de ninguna forma son producto una duplicidad, pues si bien es cierto se trata de dos conductas iguales cómo son las inasistencias, ambas provienen de hechos independientes qué se configuraron en dos fechas con momentos distintos.
1.6 Con fecha 10 de noviembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Piura, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 129-2021-SUNAFIL/IRE-PIU.
1.7 La Intendencia Regional de Piura admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 1041-2021- SUNAFIL/IRE-PIU, recibido el 17 de noviembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1. Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[3], se crea la Superintendencia Nacional de
Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2. Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[4], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[5] (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR[6], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[7] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
[Continúa…]
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[1] Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Estándares de higiene ocupacional (Sub Materia: Comedor – vestuarios – servicios higiénicos – botiquín), Equipos de protección personal (Incluye todas), Seguro complementario de trabajo de riesgo (Incluye todas), Gestión Interna de Seguridad y Salud en el Trabajo (Sub Materia: Comité o supervisor de seguridad y salud en el trabajo, Reglamento Interno de Seguridad y salud en el trabajo y Registros de exámenes médicos ocupacionales).
[2] Notificada a la impugnante el 03 de noviembre de 2021.
[3] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
[4] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”
[5] “Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
[6] “Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL
Artículo 15.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”
[7] “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
