El abogado Marcos David Isique Morales interpuso una demanda de acción popular contra una resolución emitida por ESSALUD, según la cual, para acreditar la unión de hecho, se exigía el reconocimiento judicial o notarial, y ya no la declaración jurada, que era el único medio que se pedía para demostrar el concubinato. El abogado sustentó que esta modificación implicaba una violación a la Ley 27444 e imponía una restricción contraria con el derecho ganado por el concubino, lo que constituía una vulneración al derecho a la salud consagrado en el artículo 7 de la Constitución Política del Estado, así como el derecho a la seguridad social contenido en el artículo 10 del mismo cuerpo constitucional.
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SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL PERMANENTE
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA
SENTENCIA A.P. N° 13619 -2013, LIMA
Lima, doce de mayo de dos mil quince.-
VISTOS; y CONSIDERANDO:
Antecedentes:
Primero: Es objeto de apelación la sentencia de fecha catorce de mayo de dos mil trece, obrante a fojas ciento dos, que declaró fundada la demanda de acción popular.
Segundo: El presente proceso ha sido iniciado con motivo de la demanda de acción popular interpuesta a fojas quince por don Marcos David Isique Morales, a través de la cual pretende que se deje sin efecto la Resolución de Gerencia Central de Aseguramiento N° 24-GCAS-ESSALUD-2011, emitida por la Gerencia de Aseguramiento el quince de julio de dos mil once, publicada en el Diario Oficial El Peruano el veintidós de julio de dos mil once, por ser inconstitucional e ilegal.
Para sustentar su demanda, acusa la existencia de vicios de forma y fondo en la referida norma. En la forma debido a que, al pretender modificar uno de los requisitos previsto en el Texto Único Ordenado de Procedimientos Administrativos – TUPA del Seguro Social de Salud a la inscripción de concubinos, la Resolución de Gerencia Central Aseguramiento N° 24-GCAS-ESSALUD-2011 infringe lo previsto por el artículo 36, inciso 36.1, de la Ley N° 27444, que exige que toda modificación a los procedimientos, requisitos o costos administrativos de una entidad se establezca por Decreto Supremo o norma de mayor jerarquía, norma de la más alta autoridad regional, de Ordenanza Municipal o de la decisión del titular de las entidades autónomas conforme a la Constitución Política del Estado, según su naturaleza. En el fondo debido a que, al establecer que la inscripción de los concubinos, dentro de Seguro Regular y Seguro de Salud Agrario Dependiente, ya no podrá realizarse por medio de una Declaración Jurada de Relación de Concubinato, sino solo a través del documento de reconocimiento judicial o notarial de unión de hecho, impone una restricción que resulta contraria con el derecho ganado por el concubino, implicando una vulneración al derecho a la salud consagrado en el artículo 7 de la Constitución Política del Estado, así como el derecho a la seguridad social contenido en el artículo 10 del mismo cuerpo constitucional.
Por estas razones, considera que la norma en cuestionamiento vulnera la jerarquía de normas prevista en el artículo 51 de la Constitución Política del Estado.
Tercero: Por medio de la sentencia objeto de apelación, la Séptima Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima ha declarado fundada la demanda, al considerar que el artículo 7 de la Resolución de Gerencia Central de Aseguramiento N° 24-GCAS-ESSALUD-2011 sí constituye una modificación a uno de los requisitos regulados por el Texto Único de Procedimientos Administrativos – TUPA del Seguro Social de Salud, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2010-TR, en relación con la inscripción de concubinos. Sin embargo, al ser ESSALUD un organismo público descentralizado adscrito al Sector Trabajo y Promoción Social (el artículo 1 de su Ley de creación – Ley N° 27056- así lo declara), la modificación de los procedimientos, requisitos y costos administrativos establecidos en su Texto Único de Procedimientos Administrativos – TUPA debía realizarse necesariamente por medio de un decreto supremo y no por una norma de menor jerarquía, como ha ocurrido en este caso; por lo cual, la resolución cuestionada infringe la jerarquía normativa prevista en el artículo 51 de la Constitución Política del Estado, al pretender modificar una norma de mayor jerarquía a la suya.
Cuarto: La decisión antes descrita es impugnada por el Seguro Social de Salud – ESSALUD en base a los siguientes fundamentos:
a) En el presente caso se ha producido la sustracción de la materia, dado que, en virtud a la Resolución de Gerencia Central de Aseguramiento N° 30-GCAS-ESSALUD-2011, se ha dejado sin efecto la exigencia prevista por el artículo 7 de la Resolución de Gerencia Central de Aseguramiento N° 24-GCAS-ESSALUD-2011, pues ahora para la inscripción de concubino en el Seguro Regular y Seguro de Salud Agrario Dependiente se puede presentar la Declaración Jurada o el documento de Reconocimiento de Unión de Hecho, alternativamente; y
b) La Resolución de Gerencia Central de Aseguramiento N° 24-GCAS-ESSALUD-2011 no ha extralimitado la facultad de regulación de procedimientos administrativos, dado que ella no impone nuevos requisitos adicionales a los exigidos originalmente en el Texto Único de Procedimientos Administrativos – TUPA, no lo desnaturaliza ni modifica, sino que únicamente exige documentos necesarios para emitir adecuados pronunciamientos, ante la necesidad de realizar actos convenientes para el esclarecimiento de las prestaciones de salud y que, en última instancia, salvaguardan el derecho del propio concubino, al buscar que sólo este, y no otro, se vea beneficiado con las prestaciones brindadas por el Seguro Social de Salud –ESSALUD.
Respecto a la sustracción de la materia
Quinto: Previamente al análisis de fondo, esta Suprema Sala considera necesario pronunciarse respecto a las alegaciones expuestas por el Seguro Social de Salud – ESSALUD en relación a un posible supuesto de sustracción de la materia que afectaría a los autos.
Sexto: En relación a este asunto, es necesario señalar que en ningún modo puede afirmarse que la Resolución de Gerencia Central de Aseguramiento N° 30-GCAS-ESSALUD-2011 haya dejado sin efecto la exigencia prevista por el artículo 7 de la Resolución de Gerencia Central de Aseguramiento N° 24-GCAS-ESSALUD-2011 para la inscripción del concubino en el Seguro Regular y Seguro de Salud Agrario Dependiente, dado que el artículo 2 de la referida norma textualmente establece:
“DISPONER que para efecto del registro excepcional de Derechohabientes del Seguro Regular y Seguro de Salud Agrario Dependiente, el asegurado podrá presentar la Declaración Jurada de Relación de Concubinato, de acuerdo a lo establecido en la Resolución de Gerencia Central de Aseguramiento N° 13-GCAS- ESSALUD-2009, o la copia fedateada del documento de Reconocimiento de Unión de Hecho, sea por Resolución Judicial o por Escritura Pública, según el trámite señalado en la Ley N° 29560, Ley que amplía la Ley N° 26662, Ley de Competencia Notarial en Asuntos No Contenciosos, y la Ley N° 26887, Ley General de Sociedades, en virtud a lo dispuesto en la Resolución de Gerencia Central de Aseguramiento N° 024-GCAS-ESSALUD-2011″.
Sétimo: A partir del texto precedente, puede advertirse que, aun cuando el artículo 2 de la Resolución de Gerencia Central de Aseguramiento N° 30-GCAS-ESSALUD-2011 ha establecido el carácter alternativo de la presentación de la “copia fedateada del documento de Reconocimiento de Unión de Hecho» (permitiendo al asegurado elegir entre la presentación de ésta o de la Declaración Jurada de Relación de Concubinato), no ha dejado sin efecto este requisito, como pretende afirmar ESSALUD; por lo cual, la modificación incorporada por la Resolución de Gerencia Central de Aseguramiento N° 024-GCAS-ESSALUD-2011 a los requisitos de inscripción de concubinos en el Seguro Regular y Seguro de Salud Agrario Dependiente se mantiene todavía vigente, en tanto que sus efectos no han sido derogados o dejados sin efecto por una norma posterior. Razón por la cual debe desestimarse este extremo de la apelación.
El objeto del proceso de acción popular
Octavo: Los procesos de control abstracto de constitucionalidad tienen como propósito fundamental garantizar la supremacía de la Constitución Política frente a cualquier otra norma inferior que la infrinja; y, el proceso de acción popular, como uno de ellos, comparte necesariamente este fin. En este sentido lo afirma el artículo 75 del Código Procesal Constitucional, al declarar que los procesos de acción popular y de inconstitucionalidad tienen por finalidad la defensa de la Constitución frente a infracciones contra su jerarquía normativa.
Noveno: Si la supremacía de una norma debe ser entendida como «la cualidad que ostenta una norma para generar un deber de obediencia o acatamiento por parte de otras normas, lo que incluye una vocación de imponerse a las mismas en caso de conflicto, y esto no porque resulte posterior (criterio cronológico) o más adecuada para regular el caso (criterio de especialidad) sino en razón de la mayor fuerza que se la reconoce”; entonces, la supremacía de la Constitución Política del Estado implica forzosamente reconocer la preeminencia que ésta tiene frente al resto de normas que conforman el ordenamiento jurídico, así como su carácter de absoluta superioridad jerárquica sobre cualquiera de éstas.
No obstante, esta cualidad formalmente reconocida a la Constitución Política del Estado podría fácilmente ser afectada por alguna norma de rango inferior a la Constitución que, desconociendo la supremacía de esta última, entre en conflicto formal o sustancialmente con ella; y es en este escenario en el que la utilidad de las garantías constitucionales, como instrumentos destinados a asegurar que, si esto sucede, el propio sistema jurídico sea capaz de depurar estas infracciones , cobra sentido.
Décimo: Dentro de este contexto, el artículo 200, inciso 5, de la Constitución Política del Estado, establece que la acción popular es una garantía constitucional que procede por infracción de la Constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen; disposición de la que hace eco el artículo 76 del Código Procesal Constitucional al declarar: “La demanda de acción popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma presenta por la Constitución o la ley, según el caso”.
Undécimo: En tanto se trata de un instrumento de control abstracto de constitucionalidad, el objeto del proceso de acción popular no puede ser otro que someter a juicio una norma legal, en este caso una norma de rango inferior a la ley -infralegal-, con el propósito de determinar si contraviene la supremacía de la Constitución Política del Estado, por ser contraria -en la forma o en el fondo- a esta última o a alguna otra norma a la que ella reconoce una jerarquía superior (rango de ley).
Publicación de la norma y plazo de prescripción de la acción popular
Duodécimo: En relación a este caso, es necesario recordar el contenido del artículo 36, inciso 36.1, de la Ley N° 27444, cuyo texto declara:
“Los procedimientos, requisitos y costos administrativos se establecen exclusivamente mediante decreto supremo o norma de mayor jerarquía, norma de la más alta autoridad regional, de Ordenanza Municipal o de la decisión del titular de las entidades autónomas conforme a la Constitución, según su naturaleza. Dichos procedimientos deben ser compendiados y sistematizados en el Texto Único de Procedimientos Administrativos, aprobados para cada entidad”.
Décimo tercero: A través de esta disposición legal, el legislador establece, como regla para la actividad reglamentaria de la administración, que todo procedimiento, requisito y costo administrativo que sea dispuesto a su interior se establezca exclusivamente mediante la norma del rango más alto de su ámbito. Así, por ejemplo, en el caso de los gobiernos locales (municipalidades) y sus organismos descentralizados, la regulación de estos aspectos de su actividad administrativa deberá realizarse necesariamente a través de ordenanzas municipales (norma del más alto grado dentro del ordenamiento municipal) y, en caso de las entidades constitucionales autónomas, por resolución de su titular.
En esta misma línea de pensamiento, en el caso de las entidades adscritas a alguna de las carteras del Poder Ejecutivo -como ocurre en este caso-, el establecimiento o modificación de todo procedimiento, requisito y costo administrativo deberá efectuarse a través de decreto supremo, por constituir ésta la norma de más alta jerarquía según su naturaleza.
Décimo cuarto: En efecto, de acuerdo con el artículo 1, inciso 1.1, de la Ley de Creación del Seguro Social de Salud (ESSALUD) -Ley N° 27056-, ésta institución ha sido constituida como un “(…) organismo público descentralizado, con personería jurídica de derecho público interno, adscrito al Sector Trabajo y Promoción Social, con autonomía técnica, administrativa, económica, financiera, presupuestal y contable”, es decir, que se trata de un organismo público descentralizado adscrito a un Ministerio; por lo cual toda modificación a procedimientos, requisitos v costos administrativos aplicables a su interior debe ser efectuada exclusivamente mediante decreto supremo o norma de mayor jerarquía, conforme a la regla prevista por el artículo 36, inciso 36.1, de la Ley N° 27444.
Décimo quinto: En el presente caso, es necesario tener presente que el Texto Único de Procedimientos Administrativos – TUPA del Seguro Social de Salud ha sido aprobado por medio del Decreto Supremo N° 010-2010-TR, estableciendo en su procedimiento de registro del concubino (número de orden siete) los siguientes requisitos para su inscripción:
- Formulario de Registro de Asegurados (original y copia) con firma y sello del representante legal de la empleadora y/o del asegurado titular según corresponda.
- Declaración Jurada de Relación de Concubinato suscrita por el concubino y asegurado titular (original), de acuerdo al modelo aprobado por ESSALUD.
En caso que el Documento de Identidad del asegurado titular y el concubino no registre el mismo domicilio:
– Certificado Domiciliario original expedido por la autoridad competente o Declaración Jurada de Domicilio en el que conste el domicilio actual y común de los concubinos.
Décimo sexto: A partir de lo anterior, se evidencia que la Resolución de Gerencia Central de Aseguramiento N° 024-GCAS- ESSALUD-2011, al establecer que para la inscripción del concubino, dentro del Seguro Regular y Seguro de Salud Agrario Dependiente, será necesaria la presentación de la «copia fedateada del documento de Reconocimiento de Unión de Hecho”, sea por Resolución Judicial o por Escritura Pública de Reconocimiento, en lugar de la Declaración Jurada de Relación de Concubinato, ha modificado directamente uno de los extremos del Texto Único de Procedimientos Administrativos – TUPA de ESSALUD, estableciendo un requisito no previsto en éste último cuerpo reglamentario para la inscripción de los concubinos.
Décimo sétimo: Puede observarse, entonces, que, independientemente de su contenido, la ilegalidad formal de la Resolución de Gerencia Central de Aseguramiento N° 024-GCAS- ESSALUD-2011 es doble:
Primero.- Porque pretende modificar un requisito para el acceso a las prestaciones brindadas por el Seguro Social de Salud – ESSALUD sin observarse la exigencia prevista en el artículo 36, inciso 36.1, de la Ley N° 27444.
Segundo.- Porque la resolución bajo análisis pretende modificar lo previsto en el procedimiento de registro del concubino (número de orden siete) del Texto Único de Procedimientos Administrativos – TUPA del Seguro Social de Salud, a pesar de que éste último ostenta una jerarquía superior, por haber sido dictado mediante Decreto Supremo.
Décimo octavo: Siendo ello así, esta Sala Suprema concluye que la Resolución de Gerencia Central de Aseguramiento N° 024-GCAS- ESSALUD-2011 ha infringido la supremacía de la Constitución Política del Estado, al haber vulnerado el orden de jerarquía normativa previsto en su artículo 51; por lo que corresponde amparar la demanda de acción popular y actuar de acuerdo con lo previsto por el artículo 81 del Código Procesal Constitucional.
Por estas consideraciones: CONFIRMARON la sentencia de fecha catorce de mayo de dos mil trece, obrante a fojas ciento dos, que declaró FUNDADA la demanda de acción popular; en los seguidos por don Marcos David Isique Morales contra el Seguro Social de Salud – ESSALUD y otro, sobre Proceso de Acción Popular; MANDARON la publicación de la presente resolución en el Diario Oficial “El Peruano”, conforme a ley; y los devolvieron. Juez Supremo Ponente: Rodríguez Chávez.-
S.S
SIVINA HURTADO
VINATEA MEDINA
MORALES PARRAGUEZ
RODRÍGUEZ CHÁVEZ
RUEDA FERNÁNDEZ
