Fundamento destacado.- 58. En el dictamen No. 6-20-EE/20, la Corte hizo énfasis en la necesidad de “justificar las razones por las que esa temporalidad es proporcional y necesaria para alcanzar los fines del estado de excepción”. En el decreto bajo examen no sólo no existe dicha justificación sino que, por un lado, en el artículo 11 se ordena el estado de excepción por treinta días […].
63. De lo expuesto hasta aquí, la Corte Constitucional no ha podido establecer que los hechos alegados en la motivación del decreto hayan tenido real ocurrencia, que configuren la causal de calamidad pública invocada como fundamento del estado de excepción o que no puedan ser superados a través del régimen constitucional ordinario.
A esto se suma que el decreto bajo examen no se expidió en respeto de los límites espaciales y temporales establecidos en la Constitución para los estados de excepción. Toda vez que el decreto No. 1217 no ha superado el control material que le corresponde realizar a esta Corte, no procede que la Corte proceda a analizar las medidas extraordinarias que se han dispuesto con fundamento en el estado de excepción.
64. El estado de excepción es una figura prevista por el ordenamiento jurídico para situaciones extraordinarias que no se pueden resolver a partir del sistema jurídico y de la institucionalidad ordinarios. Las consecuencias de la pandemia a las que se refiere el decreto 1217, sin desmerecer su gravedad, se caracterizan por su duración indefinida. Un régimen extraordinario que está diseñado para ser temporal y excepcional no puede perennizarse mientras dure la pandemia y sus consecuencias.
65. La importancia de evitar que el estado de excepción se perennice ante situaciones de duración indefinida tiene que ver con que cuanto más dure el régimen excepcional, más probable es que el gobierno se aleje de los criterios objetivos que pueden haber validado el uso de mecanismos extraordinarios de emergencia en un inicio. Cuanto más persista la pandemia, menor justificación existe para abordarla como una situación excepcional o imprevisible.
Tema: La Corte Constitucional dictamina que el decreto ejecutivo 1217 de 21 de diciembre de 2020, relativo al “estado de excepción por calamidad pública en todo el territorio nacional, por el grave incremento en el contagio de la COVID-19 por causa de las aglomeraciones así como la exposición a una mutación con mayor virulencia importada desde el Reino Unido, a fin de contener la expansión del coronavirus y sus consecuencias negativas en la salud pública”, es inconstitucional.
CORTE CONSTITUCIONAL DEL ECUADOR
Dictamen No. 7-20-EE/20
Quito, D.M., 27 de diciembre de 2020
1. Antecedentes y procedimiento
1. Mediante oficio No. T.577-SGJ-20-0363, recibido el 22 de diciembre de 2020, el Presidente de la República, Lenín Moreno Garcés, remitió a la Corte Constitucional copia certificada del decreto ejecutivo No. 1217 de 21 de diciembre de 2020, relativo al “estado de excepción por calamidad pública en todo el territorio nacional, por el grave incremento en el contagio de la COVID -19 por causa de las aglomeraciones así como la exposición a una mutación con mayor virulencia importada desde el Reino Unido, a fin de contener la
expansión del coronavirus y sus consecuencias negativas en la salud pública”.
2. De conformidad con el sorteo electrónico, la sustanciación de la causa correspondió a la jueza constitucional Daniela Salazar Marín quien, el 22 de diciembre de 2020, avocó conocimiento de la causa y dispuso que la Presidencia de la República remita la constancia de las notificaciones que deben realizarse conforme al artículo 166 de la Constitución.
3. El 23 de diciembre de 2020, la Secretaría General Jurídica de la Presidencia de la República remitió mediante escrito las constancias de las notificaciones a la Asamblea Nacional y a los organismos internacionales correspondientes.
2. Competencia
4. El Pleno de la Corte Constitucional es competente para emitir el presente dictamen de control de constitucionalidad del decreto de estado de excepción, de conformidad con los artículos 166 y 436 numeral 8 de la Constitución de la República, en concordancia con los artículos 75 numeral 3 literal c) y 119 a 125 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional (en adelante, “LOGJCC”).
3. Análisis de constitucionalidad del decreto ejecutivo No. 1217
5. Mediante decreto ejecutivo No. 1217 de 21 de diciembre de 2020, el Presidente de la República dispuso el estado de excepción “por calamidad pública en todo el territorio nacional, por el grave incremento en el contagio de la COVID -19 por causa de las aglomeraciones así como al exposición a una mutación con mayor virulencia importada desde el Reino Unido, a fin de contener la expansión del coronavirus y sus consecuencias negativas en la salud pública”.
Por lo que corresponde a esta Corte analizar si el decreto en cuestión, que contiene la declaratoria de excepción, se adecúa desde el punto de vista formal y material a las normas constitucionales.
3.1. Control formal de constitucionalidad del decreto de estado de excepción
6. Los artículos 120 y 122 de la LOGJCC determinan los requisitos formales que debe reunir tanto la declaratoria de un estado de excepción o su renovación, como las medidas extraordinarias dispuestas en estas. A continuación, la Corte Constitucional analizará el cumplimiento de los requisitos formales.
7. En relación con la identificación de los hechos y la causal invocada, el decreto ejecutivo No. 1217 se refiere al grave aumento en el contagio de COVID-19 en todo el territorio ecuatoriano, producido principalmente por situaciones de aglomeraciones y reuniones masivas en espacios públicos y privados, y afirma que esto puede devenir en una saturación del sistema sanitario.
Al respecto, en el decreto, el Presidente hace referencia al “Informe de compilación de
información sobre la evaluación de los indicadores COVID-19” emitido por el Servicio Nacional de Gestión de Riesgos (en adelante, “el Informe”), en el cual se detalla la evolución del contagio del virus en el Ecuador e indica los incidentes generados de la situación calificada como emergencia sanitaria.
8. En el decreto No. 1217, el Presidente hace énfasis en los indicadores epidemiológicos recopilados hasta el 19 de diciembre de 2020 referidos en el mencionado Informe. En éste se determina que existe una relación directa entre el aumento de contagio y las aglomeraciones y reuniones masivas que “pese a intentar ser controladas como operativos de control regulares y supervisión local y nacional, no se han reducido; por el contrario, han aumentado y deben ser contenidas de modo más enérgico”. Conforme a lo establecido en el decreto bajo examen, esta situación se ve agravada por la variante del SARS CoV-2 que enfrenta el Reino Unido, lo cual “ha obligado la adopción de medidas de
prevención y restricción más severas”.
9. Por las razones antes expuestas, el decreto No. 1217 invoca la causal de calamidad pública para activar el estado de excepción.
10. En cuanto a la justificación de la declaratoria de excepción, el decreto ejecutivo 1217 indica que es necesario contener el grave aumento de contagio causado por las aglomeraciones y controlar la expansión de la nueva mutación del coronavirus identificada en el Reino Unido así como las consecuencias negativas en la salud pública.
11. Sobre el ámbito territorial y temporal, los artículos 1 y 11 del decreto ejecutivo No. 1217 establecen que el estado de excepción regirá en todo el territorio nacional durante 30 días contados a partir de la suscripción del decreto.
12. Por otra parte, respecto a la indicación de los derechos susceptibles de suspensión, el decreto bajo examen dispone la suspensión de los derechos a la libertad de tránsito, libertad de asociación y reunión.
13. En cuanto a las notificaciones correspondientes, el artículo 12 del decreto 1217 establece que la declaratoria del estado de excepción deberá notificarse a la Asamblea Nacional y a los organismos internacionales correspondientes, las cuales fueron efectuadas conforme se estableció en el párrafo 3 supra.
14. Por último, respecto a las medidas adoptadas con fundamento en el estado de excepción, en el mismo se dispone: (i) la movilización de la Administración Pública y Central, de la Policía Nacional y de las Fuerzas Armadas; (ii) toque de queda a partir del 21 de diciembre de 2020 al 03 de enero de 2021 desde las 22h00 hasta las 4h00; y (iii) requisiciones a las que haya lugar. Estas medidas se enmarcan en las competencias reconocidas por la Constitución dentro de un estado de excepción y fueron emitidas mediante decreto ejecutivo.
15. Por lo expuesto, esta Corte Constitucional concluye que la declaratoria y las medidas adoptadas con fundamento en el estado de excepción cumplen con los requisitos formales establecidos en los artículos 120 y 122 de la LOGJCC.
3.2. Control material de constitucionalidad del decreto
16. Los artículos 121 y 123 de la LOGJCC determinan los parámetros que deben verificarse en el marco del control material de constitucionalidad de la declaratoria de un estado de excepción o su renovación, así como de las medidas extraordinarias dispuestas en este.
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3.2.1. Control material del estado de excepción
3.2.1.1.Verificación de la real ocurrencia de los hechos que motivaron el
estado de excepción
17. En relación con la real ocurrencia de los hechos, en la parte considerativa del decreto bajo examen se hace referencia al Informe emitido por el Servicio Nacional de Gestión de Riesgos (en adelante, “SNGR”), a través del cual se puso en conocimiento del Presidente que existe un cambio de circunstancias producido por:
(i) el reporte de una nueva variante del virus SARS-CoV-2 anunciado por autoridades del Reino Unido.
(ii) el incremento de las aglomeraciones y reuniones sociales debido a las festividades del mes de diciembre.
(iii) el aumento de contagios y un posible colapso del sistema de
salud pública.
18. En el considerando del decreto No. 1217 se hace especial énfasis en los indicadores epidemiológicos y se indica que, conforme a la Tasa de Incidencia Acumulada, las provincias con las tasas más altas son: Galápagos (2703), Pichincha (2279), Pastaza (2081), Carchi (1856), Morona Santiago (1802) y Azuay (1487). Asimismo, en el decreto se hace referencia al porcentaje de positividad de pruebas RT-PCR de las últimas cuatro semanas que registran un riesgo alto en las provincias de Santa Elena (30%), Cañar (28%) y Tungurahua (30%).
Por otro lado, se determina que se registra un riesgo moderado en las provincias de Manabí (25%), Azuay y Cotopaxi (31%), Pastaza (22%), Los Ríos (26%), Pichincha (18%), Guayas (16%) y Galápagos (12%), mientras que las provincias de la Amazonía representan el porcentaje de positividad más bajo.
Sobre el porcentaje acumulado de casos confirmados, el decreto señala que en Pichincha el porcentaje de casos confirmados mediante pruebas RT-PCR es del 35.8%, siendo el más alto de todo el país, seguido por las provincias de Guayas (12.9%), Manabí (6.9%) y Azuay (6.2%). Las provincias con el porcentaje más bajo de casos confirmados son Napo y Zamora Chinchipe (0.8%), Orellana (1.1%) y Pastaza (1.18%). Además, sobre la tendencia del brote, en el decreto se manifiesta que “la alta velocidad de transmisión dificulta la contención del virus que causa la enfermedad COVID-19 y empeoraría con la suspensión de las medidas de limitación de la movilidad y asociación”.
19. Adicionalmente, en el decreto No. 1217 se menciona que, de acuerdo al Informe, las alertas procedentes por aglomeraciones a nivel nacional han incrementado en 194% si se compara lo reportado entre el periodo de 8 de junio y 13 de septiembre de 2020 y el comprendido del 14 de septiembre y el 20 de diciembre de 2020. Según el Informe, desde marzo hasta el 25 de noviembre de 2020, el ECU 911 reportó 95.136 aglomeraciones a nivel nacional. La mayor concentración de aglomeraciones tuvo lugar en las ciudades de Quito con 21.659, Guayaquil con 11.804, Cuenca con 6.696, Ambato con 3.881 y Santo
Domingo con 3.514.
20. En relación con la ocupación de camas hospitalarias y de Unidad de Cuidados Intensivos (UCI), según el Informe citado en el decreto “existe un incremento exponencial de camas UCI”. Al respecto, se adjunta una tabla que incluye varios criterios de clasificación: “los casos acumulados estimado próximos 30 días”, “camas hospitalización general necesidad estimada próximos 30 días”, “capacidad de respuesta estimación esperada en hospitalización general próximos 30 días”, “camas UCI necesidad estimada próximos 30 días”, “capacidad de respuesta estimación esperada en UCI próximos 30 días”.
La estimación sobre cada uno de estos criterios en algunos casos se reporta en números y en otros se reporta en porcentajes. De la información contenida en el decreto y en el Informe no es posible establecer si en los próximos treinta días el sistema de salud no va a tener capacidad de respuesta debido a la falta de espacio.
21. El decreto se basa también en estadísticas que a su vez se desprenden del Informe emitido por el SNGR en el que se incluyen estimaciones del escenario de ocupación de camas en los próximos días si los indicadores epidemiológicos continúan con determinada tendencia.
22. Respecto a la mutación del virus, el Informe en el que se fundamenta el decreto 1217 se limita a reconocer que “todavía no hay evidencia suficiente para apoyar que esta variante o cualquier otra variante o mutación en particular pueda estar completamente asociada con un patrón de efectividad aumentado o de virulencia o de eficacia de la vacuna”.
23. Al respecto, la Corte no es indiferente frente a las consecuencias de la capacidad de respuesta del sistema de salud pública si la tendencia de hospitalización se mantiene creciente, ni frente a la gravedad de los posibles efectos de la nueva mutación del virus. No obstante, el artículo 121 numeral primero de la LOGJCC le exige a esta Corte verificar la real ocurrencia de los hechos justamente porque los estados de excepción operan frente a circunstancias actuales y ciertas, mas no son una herramienta frente a escenarios probables o futuros.
En contraposición con la exigencia de este artículo, el presidente de la República fundamenta el estado de excepción en un posible riesgo futuro y no actual, lo que le impide a esta Corte verificar la real ocurrencia de los hechos en los que se fundamenta la declaratoria de estado de excepción por calamidad pública. De ahí que, frente a los posibles riesgos de la nueva variante del COVID-19, así como frente a los previsibles escenarios de ocupación de camas si la tendencia de los indicadores epidemiológicos continúa, resulta indispensable que gobierno nacional adopte las medidas preventivas necesarias para reforzar, de forma coordinada, los mecanismos de prevención disponibles de conformidad con sus facultades ordinarias.
