El Fondo Editorial PUCP liberó su colección «Lo esencial del derecho». Ahí destaca el libro Los derechos fundamentales (2017, PUCP) del exmagistrado del Tribunal Constitucional, César Landa Arroyo. Compartimos este fragmento de ese texto que explica, de manera ágil y sencilla, el derecho de sufragio. ¡Los animamos a leer el libro!
1. Concepto
El derecho de sufragio es el derecho de participación política por excelencia. En dicho sentido, el artículo 2 inciso 17 de la constitución lo reconoce como un derecho fundamental que se ejerce conforme a ley, en tanto que su artículo 31 establece que todo ciudadano tiene el derecho a elegir y ser elegido, que técnicamente se denominan como sufragio activo (derecho a elegir) y sufragio pasivo (derecho a ser elegido).
El derecho de sufragio se puede ejercer una vez que se alcanza la ciudadanía, esto es, cuando se alcanza la mayoría de edad, a los 18 años. Este derecho se reconoce a todo ciudadano nacido en el Perú, así como para las elecciones municipales a los extranjeros residentes en la localidad al menos dos años (artículo 7 de la Ley 26864), con las limitaciones que establecen la propia constitución y la ley de desarrollo correspondiente.
El sufragio activo —el derecho a elegir— se ejerce a través del voto, acto mediante el cual el ciudadano expresa su voluntad a través de los procesos electorales con la finalidad de elegir a las autoridades políticas. Según la constitución el voto es personal (no puede transferirse ni delegarse por representación), igual (cada voto tiene igual valor, «un hombre, un voto», suele decirse), secreto (solo el propio ciudadano puede revelar el sentido de su voto, nadie puede intervenir o hacer público el voto de otro ciudadano) y obligatorio (no es facultativo, es un deber acudir a las urnas) hasta los 70 años de edad, luego de lo cual el voto es facultativo.
En cambio el sufragio pasivo —el derecho a ser elegido— se ejerce a través de organizaciones políticas, ya que para poder ser elegido para un cargo público se tiene que ser candidato por una organización política.
El artículo 43 de la constitución establece que la República del Perú es democrática y que su gobierno es de carácter representativo. Ello significa que los cargos públicos son ejercidos por representantes elegidos en procesos de elección democráticos. En dicho sentido el artículo 35 de la constitución establece que: «Los ciudadanos pueden ejercer sus derechos individualmente o a través de organizaciones políticas como partidos, movimientos o alianzas, conforme a ley. Tales organizaciones concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular. Su inscripción en el registro correspondiente les concede personalidad jurídica».
2. Alcances
El derecho de sufragio es un derecho subjetivo en tanto faculta a su titular a elegir a las autoridades públicas (presidente de la república, representantes al parlamento, gobernadores regionales, alcaldes —distritales, provinciales—, consejeros regionales y municipales, entre otros elegidos por voto popular), así como a ser elegido para ocupar algún cargo público.
En esa dirección, el derecho de sufragio, en sus dimensiones activa y pasiva, es un derecho individual. No obstante, en el caso del sufragio pasivo requiere de cierto nivel de organización colectiva para hacer efectivo su ejercicio. En dicho sentido, para ser elegido a un cargo público, el ciudadano interesado deberá integrar un partido o movimiento político, a través del cual podrá ser candidato y de esta manera presentarse a los procesos eleccionarios que correspondan.
El derecho de sufragio también es un principio objetivo del ordenamiento y un valor que debe realizarse por parte del Estado. Para ello, el Estado establece una serie de instituciones que —agrupadas a través del sistema electoral— se distribuyen diversas funciones para que el proceso electoral funcione y se desarrolle adecuadamente. Estas instituciones son el Jurado Nacional de Elecciones (JNE), la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC). El primero está encargado de impartir justicia en materia electoral, es decir resolver las controversias que puedan suscitarse durante los procesos electorales; la segunda se encarga de la organización y conducción de los procesos electorales y la tercera tiene como función principal la elaboración del padrón electoral.
Asimismo, se establecen una serie de procedimientos, entre los que los más relevantes son los procesos de elecciones políticas generales a la presidencia de la república y a representantes al Congreso de la República, así como los procesos de elecciones municipales y regionales, en los cuales se eligen las principales autoridades políticas del país.
Finalmente, el derecho de sufragio exige la neutralidad del Estado durante el desarrollo del proceso electoral en el que se ejerce el derecho en mención.
Al respecto, el artículo 31 de la constitución señala que «la ley establece los mecanismos para garantizar la neutralidad estatal durante los procesos electorales y de participación ciudadana».
En nuestro país no ha sido extraño observar que se haga uso y abuso de recursos e instituciones públicas para favorecer a un determinado partido o figura política en los procesos electorales. Quizás los sucesos más graves y escandalosos de parcialidad estatal se dieron durante los procesos electorales que se vivieron durante la autocracia fujimorista en la década de 1990.
A propósito del caso de Fujimori, como es de conocimiento público, el artículo 112 de la constitución de 1993, en su redacción original, permitía la reelección inmediata del presidente en ejercicio de funciones para un período adicional. Fujimori, quien fue elegido para el período 1990-1995, se reeligió en 1995, para el período 1995-2000, en aplicación del artículo 112 constitucional. Por ello, no podía presentarse como candidato para una nueva elección en el año 2000, pues ello significaría reelegirse dos veces, algo que la constitución no permitía.
Sin embargo, el Congreso, en ese entonces dominado por el partido fujimorista, aprobó en 1996 la Ley 26657 —Ley de interpretación auténtica del artículo 112 de la constitución—. Esta ley en su único artículo establecía lo siguiente:
Interprétase de modo auténtico que la reelección a que se refiere el artículo 112 de la Constitución, está referida y condicionada a los mandatos presidenciales iniciados con posterioridad a la fecha de promulgación del referido texto constitucional. En consecuencia, interprétase auténticamente, que en el cómputo no se tiene en cuenta retroactivamente, los períodos presidenciales iniciados antes de la vigencia de la Constitución. La presente norma se ampara en el Artículo 102 y en la Octava Disposición Final y Transitoria de la Constitución.
En buena cuenta, esta norma disponía que el artículo 112 de la constitución resultaba aplicable a las elecciones que se realizaran a partir de su entrada en vigencia. Conforme a esta interpretación, como la constitución entró en vigencia en el año 1993, la elección de Fujimori del año 1995 resultaba ser la primera elección bajo la nueva norma constitucional, por lo que la elección del año 2000 vendría a ser la reelección inmediata a la que aludía el artículo 112 constitucional en ese momento.
Esta ley fue objeto de una demanda de inconstitucionalidad. El caso estuvo rodeado de mucha presión política sobre los magistrados que conformaban el Tribunal Constitucional en ese momento, tanto desde la oposición como desde el oficialismo. Cuando la sentencia se hizo de conocimiento público, el cisma al interior del Tribunal era más que evidente, pues tres de los magistrados votaron por inaplicar la Ley 26657 al caso específico de Fujimori en tanto que los otros cuatro se abstuvieron de emitir su voto (EXP 0002-96-AI/TC). Esta sentencia fue desconocida por el Jurado Nacional de Elecciones.
Después de la tercera elección de Fujimori, ocurrida en julio del año 2000, y a través de la difusión de los denominados «vladivideos», el país se enteraría de que dos de los magistrados constitucionales que se abstuvieron de votar en el caso antes narrado, recibían sobornos del entonces asesor presidencial Vladimiro Montesinos Torres, que hoy purga condena en la Base Naval del Callao.
3. Contenido
El derecho de sufragio implica las siguientes facultades:
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- Ejercer el derecho a la elegir autoridades políticas, conforme a los procedimientos establecidos por la constitución y la ley.
- El derecho a que el ejercicio del derecho de sufragio se ejecute libre de presiones o imposiciones de terceros.
- El derecho a guardar reserva sobre el sentido del voto.
- El derecho a ser elegido, conforme a los requisitos y procedimientos establecidos en la constitución y la ley.
- El derecho a no ser removido o separado del cargo para el que se fue elegido sino por las causales y procedimientos establecidos en la constitución y la ley.
4. Límites
El derecho de sufragio tiene ciertas limitaciones internas. En principio, si bien es un derecho fundamental, su ejercicio está condicionado a que el titular alcance la condición de ciudadano, condición que se alcanza a los 18 años de edad y previa inscripción en el registro electoral (artículo 30), por lo que los menores de edad no pueden elegir ni ser elegidos para ocupar cargos públicos.
De otro lado, dado que existe una conexión entre el ejercicio del derecho de sufragio y la ciudadanía peruana, es claro que solo se puede ejercer el sufragio en tanto la ciudadanía no haya sido suspendida. Sucede que de acuerdo al artículo 33 la ciudadanía se suspende por resolución judicial de interdicción, por sentencia penal privativa de la libertad o por sentencia con inhabilitación de los derechos políticos. A ello habría que sumarle las restricciones para ocupar cargos de elección popular en el caso de que la autoridad elegida haya sido revocada, pues esta, en la elección siguiente, no puede postular a ningún cargo en la entidad regional o municipal en la que ha sido revocada (artículo 29 de la Ley 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos).
Por su parte, el derecho a ser elegido tiene además algunas limitaciones establecidas en la propia constitución. Por un lado, los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional gozan del derecho de sufragio activo pero no pueden ser elegidos, según el artículo 34 de la constitución. Por otro lado, el derecho de sufragio se reconoce a los extranjeros residentes en el país. Sin embargo, según los artículos 110 y 90 de la constitución, estos no podrían ser candidatos a la presidencia de la república o a la representación en el Congreso.
En una línea similar, aunque no tan estricta, el artículo 91 de la constitución establece que no podrían ser candidatos al Parlamento, a menos que renunciaran seis meses antes de la elección, los ministros, viceministros, el contralor general de la república, los miembros del Tribunal Constitucional, del Consejo Nacional de la Magistratura, del Poder Judicial, del Ministerio Público, del Jurado Nacional de Elecciones, el defensor del pueblo, el presidente del Banco Central de Reserva, el superintendente de banca, seguros y administradoras privadas de fondos de pensiones, el superintendente nacional de administración tributaria, los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional en actividad y los demás casos que la constitución prevé.
5. Jurisprudencia
Exp. N° 02377-2006-PA
Hechos relevantes del caso
Jorge Ninhuanca Zavaleta solicita se declare inaplicable Acuerdo de Concejo 024-2003/ CM-MPH-M, del 21.07.2003, que dispone la convocatoria a elecciones democráticas de acuerdo con la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, Ley 27972, ordenando que otra persona se mantenga en el cargo de alcalde del Centro Poblado Anexo 22 – Pampa de Canto Grande de la comunidad campesina de Jicamarca, pese a que el demandante, según sostiene, sigue siendo alcalde elegido mediante Resolución de Con- cejo 015-20101/CM-MPH-M, de fecha 10 de mayo del 2001.
Relación del caso con el derecho
En la demanda no se invocó derecho alguno, por lo que dado que el demandante alegaba que venía desempeñándose como alcalde, el Tribunal Constitucional entendió que, en el caso, podría verse afectado el derecho al sufragio pasivo (derecho a ser elegido). En el análisis correspondiente se concluyó que el derecho a ser elegido supone el respeto de las reglas y procedimientos establecidos para ello, por lo que el demandante al haber sido designado de una manera no prevista en la anterior Ley Orgánica de Municipalidades, no estaba protegido por el derecho de sufragio pasivo, por lo que la demanda fue rechazada.
Exp. N° 05448-2011-PA
Hechos relevantes del caso
Percy Rogelio Zevallos Fretel interpone demanda contra la decisión del Jurado Nacional de Elecciones de excluirlo como candidato hábil para consejo regional en las elecciones del 3 de octubre de 2010, decisión emitida diez días después de haber sido elegido en las elecciones antes indicadas para el cargo al que postuló.
Relación del caso con el derecho
El Tribunal considera que hubo lesión al derecho a ser elegido (sufragio pasivo) del demandante, así como al debido proceso, ya que la decisión del Jurado se emitió luego de producidas las elecciones, lo que supondría desconocer la propia elección del demandante, así como una alteración del cronograma electoral que el propio Jurado debe respetar.
