Fundamentos destacados.- 33. Las disposiciones impugnadas de la Ley 30796 habilitan la posibilidad de que las FF. AA. realicen acciones de interdicción de manera directa, sin participación de la PNP, en zonas declaradas en estado de emergencia y esta regla puede ser objeto de dos interpretaciones posibles:
a. Las FF. AA. deciden autónomamente la realización directa de acciones de interdicción contra el tráfico ilícito de drogas en zonas declaradas en estado de emergencia poniendo a disposición de la PNP a los detenidos, la droga decomisada y especies; o
b. Las FF. AA. solo pueden realizar acciones de interdicción directa contra el tráfico ilícito de drogas en zonas declaradas en estado de emergencia cuando el Presidente de la República haya dispuesto que estén a cargo del control del orden interno.
34. Así pues, con la modificación de los artículos 18, 19 y 20 del Decreto Legislativo 1241, las FF. AA. pueden colaborar con la PNP en las acciones de interdicción contra el tráfico ilícito de drogas o realizarlas de manera directa, con la obligación de dar cuenta a la PNP y el Ministerio Público de las acciones que realicen, pero esto solo puede ser constitucionalmente admitido cuando el Presidente de la República hubiese dispuesto que asuman el control del orden interno.
37. Para este Tribunal, la realización directa de operaciones de interdicción por parte de las FF. AA. en zonas declaradas en emergencia no implica desconocer las competencias de la PNP si el titular del Poder Ejecutivo ha dispuesto previamente que asuman el control del orden interno.
38. Efectivamente, las competencias que ejercen las FF. AA. deben ser comprendidas bajo el principio de subsidiariedad; así, sus intervenciones en el ámbito del orden interno se limitan a situaciones en las que el Poder Ejecutivo haya declarado el estado de emergencia y dispuesto, además, su intervención.
41. En definitiva, la autorización para que las FF. AA. realicen las acciones de interdicción de forma directa, no resulta contrario a la Constitución, si ello ocurre durante los estados de emergencia, y siempre que el Presidente de la República hubiese dispuesto que asuman el control del orden interno.
61. Así pues, cualquier actuación arbitraria e irrazonable debe quedar proscrita en nuestro ordenamiento jurídico. En consecuencia, las acciones de interdicción que realicen los miembros de las FF. AA. deberán respetar las reglas del uso de la fuerza y los derechos fundamentales que orientan nuestro modelo de Estado Constitucional.
85. Atendiendo a lo expuesto, este Tribunal considera que el Ministerio del Interior, el Ministerio de Defensa y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos deberán coordinar la expedición de las reglas que deben seguir los miembros de las FF. AA. en la realización de las acciones de interdicción contra el tráfico ilícito de drogas durante los estados de emergencia nacional cuando el Presidente de la República haya dispuesto que asuman el control del orden interno.
Pleno. Sentencia 953/2020
Expediente 00011-2019-PI/TC
RAZÓN DE RELATORÍA
En la sesión del Pleno del Tribunal Constitucional, de fecha 10 de noviembre de 2020, los magistrados Ledesma Narváez, Ferrero Costa, Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez y Sardón de Taboada han emitido, por mayoría, la siguiente sentencia que declara INFUNDADA la demanda y DISPONER, en el proceso de inconstitucionalidad que dio origen al Expediente 00011-2019-PI/TC.
Asimismo, el magistrado Espinosa-Saldaña Barrera emitió un voto singular que declara fundada la demanda.
Se deja constancia de que el magistrado Blume Fortini, emitió un fundamento de voto y que por razones de salud entregará en fecha posterior.
La Secretaría del Pleno deja constancia de que la presente razón encabeza la sentencia y el voto antes referido, y que los magistrados intervinientes en el Pleno firman digitalmente al pie de esta razón en señal de conformidad.
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Expediente 0011-2019-PI
10 de noviembre de 2020
Caso de la participación de las Fuerzas Armadas en la interdicción contra el tráfico ilícito de drogas en zonas declaradas en estado de emergencia
PODER EJECUTIVO C. CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 30796, que autoriza la participación de las Fuerzas Armadas en la interdicción contra el tráfico ilícito de drogas en zonas declaradas en estado de emergencia.
Magistrados firmantes:
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 10 días del mes de noviembre de 2020, reunido el Tribunal Constitucional en sesión del Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados: Ledesma Narváez (presidenta), Ferrero Costa (vicepresidente), Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia. Asimismo, se agrega el fundamento de voto del magistrado Blume Fortini y el voto singular del magistrado Espinosa-Saldaña Barrera.
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
El 10 de mayo de 2019 el procurador público especializado en materia constitucional del Poder Ejecutivo presentó demanda de inconstitucionalidad contra Ley 30796, que autoriza la participación de las Fuerzas Armadas en la interdicción contra el tráfico ilícito de drogas en zonas declaradas en estado de emergencia.
Por su parte, con fecha 8 de septiembre de 2020, el Congreso de la República contesta la demanda y solicita que sea declarada infundada en todos sus extremos.
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
Las partes postulan una serie de argumentos sobre la inconstitucionalidad de la norma impugnada que, a manera de resumen, se presentan a continuación:
B-1. DEMANDA
Los argumentos expuestos en la demanda son los siguientes:
– El procurador de la parte demandante sostiene que las operaciones de interdicción contra el tráfico ilícito de drogas forman parte de las acciones de control del orden interno, dada su relación con la comisión de un ilícito penal. Por ello, cuando la Ley 30796 autoriza a las Fuerzas Armadas (en adelante FF. AA.) a llevar a cabo estas acciones de forma directa en zonas declaradas en estado de emergencia, está regulando su intervención en el control del orden interno, contraviniendo las disposiciones constitucionales sobre la materia.
– Argumenta que del artículo 166 de la Constitución se desprende que la labor esencial de la Policía Nacional del Perú (en adelante PNP) se relaciona con el orden interno, debiendo garantizarlo, mantenerlo y restablecerlo. En el ámbito de esta finalidad previene, investiga y combate la delincuencia. Estas funciones deben ser realizadas, tanto en estado de normalidad constitucional, como durante los estados de excepción previstos en el artículo 137 de la Constitución.
– En ese sentido, precisa que la finalidad primordial de las FF. AA. no está relacionada con el control del orden interno, como ocurre en el caso de la PNP, sino con la garantía de la independencia, soberanía e integridad territorial del Estado. Solo de forma excepcional pueden asumir acciones de control del orden interno, cuando así lo autorice el Presidente de la República y previa declaración de un estado de excepción conforme al artículo 137 de la Constitución.
– Argumenta que, en el presente caso, la Ley 30796 otorga facultades a las FF. AA. en materia de control del orden interno en zonas declaradas en estado de emergencia, al autorizarlas para realizar de forma directa acciones de interdicción contra el tráfico ilícito de drogas.
– En este sentido, les otorga una competencia que no les ha sido asignada de forma directa por los artículos 137 y 165 de la Constitución, dado que depende de la decisión que al respecto emita el Presidente de la República.
– Sostiene que pretender desconocer estas competencias vulnera el principio de separación de poderes. El referido principio implica que el ejercicio de las funciones de un órgano constitucional no puede significar la afectación de las competencias de otro, por ello, si bien el Congreso tiene la potestad de emitir leyes, este no puede desconocer las competencias constitucionales asignadas al Presidente de la República en materia de Seguridad y Defensa Nacional.
– El procurador de la parte demandante argumenta que el artículo 164 de la Constitución reconoce al Presidente de la República la dirección del Sistema de Defensa Nacional y, en tal sentido, le corresponde tomar decisiones para garantizar el orden interno, siendo la PNP la entidad responsable de esta labor, tanto en situaciones de normalidad constitucional como durante los estados de excepción.
– Añade que solo corresponde admitir, excepcionalmente, la participación de las Fuerzas Armadas durante los estados de emergencia con expresa autorización del Presidente de la República.
– Por otro lado, alega que el Decreto Legislativo 1241 hace referencia al Ministerio Público y a la PNP como las entidades competentes para la consecución del fin previsto en la norma, esto es, la lucha contra el tráfico ilícito de drogas.
– En ese sentido, agrega que la PNP cuenta con un marco normativo que le permite realizar acciones de interdicción contra el tráfico ilícito de drogas y al Ministerio Público llevar a cabo aquellas diligencias que le permitan contar con los elementos necesarios para cumplir con su función constitucional de investigar este delito y formular denuncia penal contra las personas involucradas en su comisión.
– Finalmente, sostiene que existe un marco normativo que exige que el Estado lleve a cabo la persecución del delito empleando pruebas que han sido obtenidas y custodiadas de un modo plenamente respetuoso de los derechos fundamentales.
– Precisa que el Decreto Legislativo 1241 autoriza a la PNP para que realice acciones contra el tráfico ilícito de drogas dentro del ámbito de su competencia y permite que el Ministerio Público cuente con los elementos necesarios para cumplir con su función constitucional de investigar este delito y formular denuncia penal contra las personas involucradas en su comisión.
– Por ello, cuando la ley cuestionada atribuye competencias a las FF. AA. para realizar labores de interdicción está desconociendo plazos y garantías fundamentales que corresponden a los investigados, afectando así la licitud de los medios probatorios y, por ende, la posibilidad de que estos sean empleados para investigar y sancionar penalmente a los responsables por el delito de tráfico ilícito de drogas.
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
El 8 de setiembre de 2020 el Congreso de la República contesta la demanda y esgrime los siguientes argumentos:
– El apoderado del Congreso de la República afirma que de acuerdo a los principios de conservación de la ley e in dubio pro legislatore democrático, es obligación del juez constitucional verificar si la Ley 30796 tiene por lo menos una interpretación que sea conforme a la Constitución. Dicho criterio ha sido adoptado en reiterada jurisprudencia por el Tribunal Constitucional.
– Sostiene que en la Sentencia 0021-2012-PI/TC y acumulados, el Tribunal Constitucional declaró infundada la demanda en un extremo respecto al artículo 18.1.d de la Ley 29944, debido a que de dicha disposición se desprendía un sentido interpretativo conforme a la Constitución.
– Asimismo, agrega que en la Sentencia 0001-2014-PI/TC, el Tribunal Constitucional declaró infundada la demanda en un extremo respecto al artículo 5, inciso 11 del Decreto Legislativo 1147, toda vez que de dicha disposición se desprendía un sentido interpretativo conforme a la Constitución.
– Argumenta que en la Sentencia 0001-2018-PI/TC, el Tribunal Constitucional declaró infundada la demanda en un extremo respecto al artículo 1 de la Resolución Legislativa 003-2017-2018-CR, por cuanto de dicha disposición se desprendía un sentido interpretativo conforme a la Constitución.
– De igual forma, resalta que en la Sentencia 0020-2015-PI/TC el Tribunal Constitucional declaró infundada la demanda en un extremo respecto al artículo 1 de la Ley 29622, ya que de dicha disposición se desprendía un sentido interpretativo conforme a la Constitución.
– Añade que dicho criterio se reflejó además en la Sentencia 0022-2015-PI/TC. En el aludido caso, el Tribunal Constitucional declaró infundada la demanda en un extremo respecto al artículo 6 de la Ley 30003, debido a que de dicha disposición se desprendía un sentido interpretativo conforme a la Constitución.
– Por ello, el apoderado del Congreso de la República alega que, sobre la base del principio de conservación de la ley, en diversos procesos de inconstitucionalidad el Tribunal Constitucional ha desestimado las demandas contra aquellas disposiciones con rango de ley que tenían un sentido interpretativo conforme con la Constitución.
– Concluye, que en virtud de los principios de conservación de la ley y de in dubio pro legislatore democrático, en el presente proceso de inconstitucionalidad se debe declarar infundada la demanda, pues las disposiciones impugnadas de la Ley 30796 tienen por lo menos una interpretación que resulta conforme con la Constitución.
II. FUNDAMENTOS
1. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA
1. La presente controversia gira en torno al cuestionamiento de la Ley 30796, que autoriza la participación de las Fuerzas Armadas en la interdicción contra el tráfico ilícito de drogas en zonas declaradas en estado de emergencia que, a criterio del demandante, habría incurrido en vicios de inconstitucionalidad por el fondo.
2. El artículo 1 de dicha norma describe su objeto señalando que la reforma del Decreto Legislativo 1241 tiene por finalidad que las Fuerzas Armadas del Perú, en cumplimiento de su función constitucional de garantizar la independencia, soberanía e integridad territorial de la República, realicen autónomamente acciones de interdicción terrestre, acuática y aérea contra el tráfico ilícito de drogas en zonas declaradas en estado de emergencia.
3. El artículo 2, por su parte, introduce las siguientes reformas en el Decreto Legislativo 1241:
a. Modifica el artículo 18 añadiendo el numeral 2 con el siguiente texto:
Adicionalmente, el Ejército del Perú realiza acciones de interdicción contra el tráfico ilícito de drogas en zonas declaradas en estado de emergencia, debiendo poner a disposición de la Policía Nacional del Perú, con conocimiento del Ministerio Público, a los detenidos, la droga decomisada y especies para las investigaciones del caso; para los efectos de ley.
b. Modifica el artículo 19.1
La Marina de Guerra del Perú, en observancia de su misión constitucional de resguardar la defensa y la soberanía nacional, dentro de la jurisdicción del dominio marítimo del Estado, en los puertos del litoral nacional; así como en los cursos de los ríos y lagos navegables dentro del territorio nacional, puertos fluviales y lacustres existentes en las zonas de producción cocaleras o de la adormidera y su área de influencia, que sirvan para la elaboración ilegal de drogas del país, en apoyo a la Policía Nacional del Perú, intercepta embarcaciones nacionales o extranjeras a efecto de establecer su identificación y destino final. Si como consecuencia de dicha participación, se aprecia indicios del delito de tráfico ilícito de drogas, ejecuta las acciones de interdicción correspondientes, debiendo poner a disposición de la Policía Nacional del Perú, con conocimiento del Ministerio Público, a los detenidos, droga decomisada y especies para las investigaciones del caso para los efectos de ley (el énfasis añadido destaca el contenido modificado).
c. Añade el numeral 3) al artículo 19
Adicionalmente, la Marina de Guerra del Perú a través de sus unidades especializadas terrestres realiza acciones de interdicción contra el tráfico ilícito de drogas en zonas declaradas en emergencia, debiendo poner a disposición de la Policía Nacional del Perú, con conocimiento del Ministerio Público, a los detenidos, droga decomisada y especies para las investigaciones del caso para los efectos de ley.
d. Modifica el artículo 20. 2
Si como consecuencia de dicha intervención, se evidencia la comisión de hechos constitutivos de delito de tráfico ilícito de drogas u otros delitos, la Fuerza Aérea del Perú ejecuta las acciones de interdicción correspondientes, debiendo poner a disposición de la Policía Nacional del Perú, con conocimiento del Ministerio Público, a los detenidos, droga decomisada y especies para las investigaciones del caso para los efectos de ley (el énfasis añadido destaca el contenido modificado).
e. Añade el numeral 3) al artículo 20
Adicionalmente, la Fuerza Aérea del Perú a través de sus unidades especializadas terrestres realiza acciones de interdicción contra el tráfico ilícito de drogas en zonas declaradas en emergencia, debiendo poner a disposición de la Policía Nacional del Perú, con conocimiento del Ministerio Público, a los detenidos, droga decomisada y especies para las investigaciones del caso para los efectos de ley.
4. Precisamente, el demandante cuestiona el artículo 2 de la Ley 30796 por cuanto adiciona los artículos 18.2, 19.3 y 20.3 al Decreto Legislativo 1241 habilitando al Ejercito del Perú, a la Marina de Guerra del Perú y a la Fuerza Aérea del Perú para:
realizar acciones de interdicción contra el tráfico ilícito de drogas en zonas declaradas en estado de emergencia, debiendo poner a disposición de la Policía Nacional del Perú, con conocimiento del Ministerio Público, a los detenidos, la droga decomisada y especies para las investigaciones del caso; para los efectos de ley.
5. El artículo 3 introduce en el ordenamiento jurídico la implementación de programas y cursos especializados de instrucción y entrenamiento para la lucha contra el tráfico ilícito de drogas en las Escuelas de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional del Perú.
6. En relación con este artículo, el procurador de la parte demandante sostiene que se orienta a concretar las modificaciones introducidas en los artículos 18, 19 y 20 del Decreto Legislativo 1241, disponiendo la implementación de cursos de capacitación dirigidos a los miembros de las FF. AA. para la realización de las labores de interdicción del tráfico ilícito de drogas en el ámbito de las zonas declaradas en estado de emergencia.
7. De esta manera, la dilucidación de la presente controversia constitucional está relacionada directamente con la competencia de las FF. AA. y su participación en el fortalecimiento de la lucha contra el tráfico ilícito de drogas en las zonas declaradas en estado de emergencia.
8. Explicado lo anterior, este Tribunal analizará a continuación si las disposiciones señaladas de la ley impugnada han vulnerado o no los principios constitucionales invocados en la demanda, esto es, los artículos 8, 43, 118 incisos 4) y 14); 137, 164, 165, 166 y 167 de la Constitución.
2. ANÁLISIS DE LOS PRESUNTOS VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS ARTÍCULOS 1 Y 2 DE LA LEY 30796
9. El Poder Ejecutivo alega que la acción de interdicción de las operaciones de tráfico ilícito de drogas pertenece a las labores de control del orden interno que realiza la PNP, en ese sentido refiere que la autorización para que las FF. AA. brinden apoyo en tal ámbito es competencia del Poder Ejecutivo y no del Congreso de la República.
10. Debido a que el artículo 1 (objeto de la ley) y el artículo 2 (autorización de las acciones de interdicción por parte de las FF. AA.) están estrechamente relacionados entre sí, corresponde analizarlos de manera conjunta.
2.1 EL CONTROL DEL ORDEN INTERNO DURANTE LOS ESTADOS DE EMERGENCIA NACIONAL
11. El artículo 118 de la Constitución establece que corresponde al Presidente de la República “velar por el orden interno” (inciso 4), así como “presidir el Sistema de Defensa Nacional; y organizar, distribuir y disponer el empleo de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional” (inciso 14).
12. Por su parte, el artículo 164 de la Constitución señala que “el Presidente de la República dirige el Sistema de Defensa Nacional”, mientras que el artículo 167 lo reconoce como el “Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional del Perú”.
13. De las disposiciones aludidas supra, se desprende que tanto la dirección de la política de seguridad nacional como la de seguridad interior le corresponde al Presidente de la República.
14. Ahora bien, la presente controversia exige tener en cuenta algunas nociones sobre el orden interno. Este concepto se relaciona con una situación en la que se garantiza la tranquilidad y la paz, permitiendo el desarrollo del proyecto de vida de los ciudadanos en libertad y seguridad.
15. En efecto, orden interno implica aquella situación de tranquilidad, sosiego y paz dentro del territorio nacional. Dichos fines deben ser asegurados y preservados por el Estado.
16. La conservación del orden interno es imprescindible para el sostenimiento de los regímenes democráticos, precisamente porque esta situación genera condiciones para que los individuos puedan desarrollar plenamente sus fines, pero cumpliendo con sus deberes y respetando los derechos de las demás personas y el marco constitucional.
17. En ese sentido, el artículo 166 de la Constitución establece que las labores de garantizar, mantener y restablecer el orden interno corresponden a la PNP, la cual según esta disposición constitucional:
Presta protección y ayuda a las personas y a la comunidad. Garantiza el cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio público y del privado. Previene, investiga y combate la delincuencia. Vigila y controla las fronteras.
18. La necesidad de restablecer el orden interno frente a las conductas que pudieran afectarlo se sustenta en el deber constitucional de mantener las condiciones de seguridad y paz pública. En estas circunstancias, se requiere de medidas firmes que restablezcan el orden, pero que resulten proporcionadas y respetuosas de los derechos fundamentales.
19. Precisamente, el “Manual de Derechos Humanos Aplicados a la Función Policial”, aprobado por Resolución Ministerial 952-2018-IN[1], establece que las acciones que ejecuten los miembros de la PNP en el desarrollo de su función deben ser respetuosas de los Derechos Humanos para garantizar la legalidad y legitimidad de sus finalidades.
20. Con ello se preserva la armonía necesaria para alcanzar los fines del desarrollo libre de la sociedad. Este Tribunal ha sostenido que el orden interno comprende tres aspectos:
a) La seguridad ciudadana (protección de la vida, la integridad, el patrimonio, etc.).
b) La estabilidad de la organización política (resguardo de la tranquilidad y paz pública).
c) El resguardo de las instalaciones y servicios públicos esenciales (edificaciones públicas e instalaciones que cubren necesidades vitales y primarias de la comunidad, tales como el agua, la energía eléctrica, etc.) (Sentencia 0017-2003-PI/TC, fundamento 8).
21. La Constitución reconoce a la PNP como el órgano competente para el control del orden interno, aunque debe destacarse que en determinadas condiciones constitucionalmente delimitadas puede recibir el apoyo de las FF. AA.
22. Así, el artículo 137.1 establece que el Presidente de la República tiene la competencia para decretar el estado de emergencia, con acuerdo del Consejo de Ministros por un plazo máximo de 60 días que puede ser renovado. En dicha situación puede disponer que las FF. AA. asuman el control del orden interno.
23. Dicha disposición constitucional dispone:
Estado de emergencia, en caso de perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la Nación. En esta eventualidad, puede restringirse o suspenderse el ejercicio de los derechos constitucionales relativos a la libertad y la seguridad personales, la inviolabilidad del domicilio, y la libertad de reunión y de tránsito en el territorio comprendidos en los incisos 9, 11 y 12 del artículo 2 y en el inciso 24, apartado f del mismo artículo. En ninguna circunstancia se puede desterrar a nadie.
El plazo del estado de emergencia no excede de sesenta días. Su prórroga requiere nuevo decreto. En estado de emergencia las Fuerzas Armadas asumen el control del orden interno si así lo dispone el Presidente de la República.
24. Queda claro, entonces, que el Presidente de la República tiene competencia exclusiva para decretar el estado de emergencia, que constituye uno de los regímenes de excepción amparados por la Constitución. Esta situación no implica una habilitación inmediata para que las FF. AA. asuman el control del orden interno, sino que se requiere una disposición expresa del titular del Poder Ejecutivo (artículos 137 y 165 de la Constitución).
25. De dichos artículos de la Constitución se deriva que las FF. AA. pueden asumir, excepcionalmente, el control del orden interno cuando se reúnan dos condiciones específicas:
a. Que se haya declarado el estado de emergencia; y
b. Que el Presidente de la República haya dispuesto su intervención.
26. Por consiguiente, estamos ante una atribución exclusiva del Presidente de la República y esto supone, de otra parte, un ámbito constitucionalmente prohibido para la intervención legislativa.
27. Ahora bien, el demandante alega que la Ley 30796 regula una materia que se encuentra en el ámbito de lo constitucionalmente prohibido en tanto que autoriza a las FF. AA. para realizar las acciones de interdicción contra el tráfico ilícito de drogas en zonas declaradas de emergencia, afectando las competencias del Presidente de la República.
28. Debe tenerse en cuenta que las aludidas acciones de interdicción de las operaciones de tráfico ilícito de drogas están relacionadas con el control del orden interno. Es más, en el Decreto Supremo 0006-2016-IN, que reglamenta el Decreto Legislativo 1241, se dispuso que las acciones de interdicción son el:
(…) conjunto de operaciones policiales practicadas de manera planificada y secuencial, referidas a actividades de inteligencia, intervención e investigación, como consecuencia de la penalización y sanción del tráfico ilícito de drogas en todo el territorio nacional.
29. Precisamente, ello se condice con las finalidades de prevención, investigación y combate a la delincuencia, atribuidas por la Constitución a la Policía Nacional del Perú. En efecto, las finalidades de la PNP consisten en:
i) Asegurar el orden interno, previniendo acciones delictivas;
ii) Investigar los delitos bajo la dirección de los órganos jurisdiccionales competentes; y
iii) Restablecer el orden interno.
30. Así pues, las acciones de interdicción de las operaciones de tráfico ilícito de drogas son, en principio, competencia exclusiva de la PNP. Sin embargo, como ya se hizo referencia supra, en los estados de emergencia el Presidente de la República puede autorizar el apoyo de las FF. AA. para que asuman el control del orden interno.
31. Debe quedar claro que las competencias atribuidas a las FF. AA. por la ley impugnada para realizar acciones de interdicción se limitan a la lucha contra el tráfico ilícito de drogas y solo pueden ser efectuadas en zonas previamente declaradas en estado de emergencia.
32. Precisamente, los artículos 18, 19 y 20 del Decreto Legislativo 1241 que fortalece la lucha contra el tráfico ilícito de drogas, ya contemplaban la participación de las FF. AA. en las acciones de interdicción, pero en apoyo a la PNP.
33. Las disposiciones impugnadas de la Ley 30796 habilitan la posibilidad de que las FF. AA. realicen acciones de interdicción de manera directa, sin participación de la PNP, en zonas declaradas en estado de emergencia y esta regla puede ser objeto de dos interpretaciones posibles:
a. Las FF. AA. deciden autónomamente la realización directa de acciones de interdicción contra el tráfico ilícito de drogas en zonas declaradas en estado de emergencia poniendo a disposición de la PNP a los detenidos, la droga decomisada y especies; o
b. Las FF. AA. solo pueden realizar acciones de interdicción directa contra el tráfico ilícito de drogas en zonas declaradas en estado de emergencia cuando el Presidente de la República haya dispuesto que estén a cargo del control del orden interno.
34. Así pues, con la modificación de los artículos 18, 19 y 20 del Decreto Legislativo 1241, las FF. AA. pueden colaborar con la PNP en las acciones de interdicción contra el tráfico ilícito de drogas o realizarlas de manera directa, con la obligación de dar cuenta a la PNP y el Ministerio Público de las acciones que realicen, pero esto solo puede ser constitucionalmente admitido cuando el Presidente de la República hubiese dispuesto que asuman el control del orden interno.
35. Corresponde tener presente, por otra parte, que el principio de conservación de las leyes obliga a este Tribunal a buscar un sentido interpretativo de las disposiciones impugnadas acorde con la Constitución. Efectivamente, se debe procurar, en la medida de lo posible, la conservación de la ley, por lo que solo será declarada inconstitucional si no existe ningún sentido interpretativo que permita armonizarla con el bloque de constitucionalidad correspondiente.
36. Este Tribunal tiene resuelto lo siguiente sobre el principio de conservación de las leyes:
Mediante este axioma se exige al juez constitucional ‘salvar’, hasta donde sea razonablemente posible, la constitucionalidad de una ley impugnada, en aras de afirmar la seguridad jurídica y la gobernabilidad del Estado. Es decir, la expulsión de una ley del ordenamiento jurídico por inconstitucional, debe ser la última ratio a la que debe apelarse. Así, la simple declaración de inconstitucionalidad no debe ser utilizada, salvo si es imprescindible e inevitable (Sentencia 0004-2004-CC/TC, fundamento 3.3).
37. Para este Tribunal, la realización directa de operaciones de interdicción por parte de las FF. AA. en zonas declaradas en emergencia no implica desconocer las competencias de la PNP si el titular del Poder Ejecutivo ha dispuesto previamente que asuman el control del orden interno.
38. Efectivamente, las competencias que ejercen las FF. AA. deben ser comprendidas bajo el principio de subsidiariedad; así, sus intervenciones en el ámbito del orden interno se limitan a situaciones en las que el Poder Ejecutivo haya declarado el estado de emergencia y dispuesto, además, su intervención.
39. Precisamente, cuando este Tribunal analizó la constitucionalidad de las normas que deben cumplirse en los estados de excepción cuando las Fuerzas Armadas asumen el control del orden interno, dispuso que las FF. AA. estén subordinadas obligatoriamente al poder constitucional, lo que implica un sometimiento al orden público representado por la Constitución y el sistema de valores que esta consagra (Sentencia 0017-2003-AI/TC, fundamento 50).
40. Asimismo, debe tenerse en cuenta que, en los artículos 18.2, 19.3, 20.3 del Decreto Legislativo 1241, que se introducen en el ordenamiento por medio de la ley cuestionada, se establece que los detenidos, la droga decomisada y especies son puestas a disposición de la PNP, con conocimiento del Ministerio Público, para las investigaciones del caso, según el marco legal vigente.
41. En definitiva, la autorización para que las FF. AA. realicen las acciones de interdicción de forma directa, no resulta contrario a la Constitución, si ello ocurre durante los estados de emergencia, y siempre que el Presidente de la República hubiese dispuesto que asuman el control del orden interno.
42. En consecuencia, corresponde desestimar la demanda en este extremo.
2.2 SOBRE LAS ACCIONES DE INTERDICCIÓN DE LAS FUERZAS ARMADAS EN LOS ESTADOS DE EMERGENCIA DISPUESTAS EN LA LEY 30796
43. Corresponde comenzar destacando que la interpretación de lo que comprenden las acciones de interdicción debe ceñirse exclusivamente al ámbito de aplicación de la Ley 30796, esto es: i) en la lucha contra el tráfico ilícito de drogas y ii) durante los estados de emergencia.
44. Debe tenerse en cuenta que, si bien las autorizaciones para realizar acciones de interdicción se efectúan en los estados de emergencia, ello no supone admitir que tales actuaciones sean contrarias al marco constitucional. Así pues, las acciones de interdicción que realicen los miembros de las FF. AA., con base en la Ley 30796, deberán enmarcarse dentro de las competencias que les reconoce la Constitución durante los estados de emergencia y respetando los derechos fundamentales.
45. Como surge del artículo 137 de la Constitución, se puede decretar estado de emergencia:
a. En caso de perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la Nación;
b. Frente a esta eventualidad pueden restringirse o suspenderse los derechos relativos a la libertad, seguridad personal, inviolabilidad de domicilio y a la libertad de reunión y de tránsito; y
c. Tiene como plazo máximo 60 días, pero puede prorrogarse por medio de un nuevo decreto.
46. Debe quedar claro que la habilitación de la eventual restricción o suspensión de los derechos enumerados en el artículo 137 de la Constitución no supone su anulación. De ahí que la Constitución habilite la posibilidad de activar la jurisdicción constitucional para tutelar los derechos fundamentales durante los regímenes de excepción. Precisamente, la Constitución establece en los últimos párrafos del artículo 200 que:
El ejercicio de las acciones de hábeas corpus y de amparo no se suspende durante la vigencia de los regímenes de excepción a que se refiere el artículo 137 de la Constitución.
Cuando se interponen acciones de esta naturaleza en relación con derechos restringidos o suspendidos, el órgano jurisdiccional competente examina la razonabilidad y la proporcionalidad del acto restrictivo. No corresponde al juez cuestionar la declaración del estado de emergencia ni de sitio.
47. Ello resulta conforme con lo dispuesto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante Corte IDH), en la Opinión Consultiva OC-8/87, del 30 de enero de 1987) por cuanto, según lo indicado por la Corte, durante un régimen de excepción no se suspenden o anulan las garantías básicas (habeas corpus y amparo) como tampoco los derechos protegidos por ellas.
48. En ese sentido, el artículo 23 del Código Procesal Constitucional dispone que los procesos constitucionales no se suspenden durante los regímenes de excepción, imponiendo a los jueces el deber de examinar los referidos actos restrictivos acorde con la razonabilidad y proporcionalidad, siguiendo las siguientes reglas:
1) Si la demanda se refiere a derechos constitucionales que no han sido suspendidos;
2) Si tratándose de derechos suspendidos, las razones que sustentan el acto restrictivo del derecho no tienen relación directa con las causas o motivos que justificaron la declaración del régimen de excepción; o,
3) Si tratándose de derechos suspendidos, el acto restrictivo del derecho resulta manifiestamente innecesario o injustificado atendiendo a la conducta del agraviado o a la situación de hecho evaluada sumariamente por el juez.
La suspensión de los derechos constitucionales tendrá vigencia y alcance únicamente en los ámbitos geográficos especificados en el decreto que declara el régimen de excepción.
49. Así pues, los estados de emergencia no suponen admitir actuaciones arbitrarias en perjuicio de los derechos fundamentales. De ahí que, con el objetivo de proscribir restricciones arbitrarias en las libertades individuales, resulte necesario incluir la posibilidad de que estas limitaciones sean cuestionadas mediante un proceso constitucional.
50. Precisamente, las acciones de restricción o suspensión de los derechos enumerados en el artículo 137 durante los estados de emergencia pueden ser cuestionadas mediante los procesos constitucionales de habeas corpus o amparo. El acceso a estos procesos constitucionales es esencial en todo Estado de Derecho.
51. Como lo ha señalado este Tribunal en reiterada jurisprudencia, aun en estados de emergencia, no se puede desconocer el derecho de toda persona a recurrir a los procesos constitucionales de amparo y habeas corpus frente a toda restricción desproporcionada de los derechos fundamentales.
52. En efecto, los fundamentos que habilitan el control de constitucionalidad en los estados de emergencia se hallan en la verificación jurídica de la aplicación de los principios de razonabilidad y proporcionalidad del acto restrictivo de los derechos fundamentales de la persona (Sentencia 0017-2003-AI/TC, fundamento 18).
53. Así pues, cualquier ciudadano presuntamente afectado de un modo desproporcionado en sus derechos por la declaración del estado de emergencia o por la decisión del Presidente de la República de autorizar la actuación de las FF. AA. para el mantenimiento del control del orden interno, podría recurrir a la vía del proceso constitucional de amparo o de habeas corpus a fin de que se lleve a cabo el control de constitucionalidad pertinente.
54. Por otro lado, debido a que las acciones de interdicción que podrían realizar las FF. AA., cuando el Presidente de la República haya dispuesto que asuman el control del orden interno, están relacionadas con una etapa de la investigación del delito, debe señalarse que los ciudadanos cuentan, de igual forma, con la posibilidad de recurrir a los medios procesales correspondientes en la vía ordinaria, para que el juez controle la legitimidad constitucional de la actuación de la autoridad.
[Continúa…]
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[1] Disponible en el Sistema Peruano de Información Jurídica. Recuperado de: aquí. Consulta realizada el 9 de octubre de 2020.
